Что значит документ опубликован не был
1.1. Официальное опубликование
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.
Чтобы определить, с какого момента вступает в силу НПА, необходимо выяснить, что считается официальным опубликованием и какие условия должны быть соблюдены для того, чтобы НПА признавался официально опубликованным.
Во-первых, официальное опубликование должно проводиться путем помещения текста документа в общедоступном издании, которое должно свободно распространяться среди населения по неограниченной подписке.
Во-вторых, помещение текста НПА в общедоступном издании только тогда имеет статус официального опубликования, когда это издание законодательно определено в качестве источника официального опубликования для данного вида НПА.
В-третьих, НПА должен быть опубликован в официальном издании полностью.
Таким образом, под официальным опубликованием НПА следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.
Об источниках официального опубликования для различных видов НПА и проблемах, связанных с официальным опубликованием, см. главы 2 и 3.
Приложение 2
Применение правовой информации в практической деятельности предполагает знание действующего законодательства о порядке вступления в силу нормативных правовых актов. Основывая свои законные требования на правовой норме или защищаясь с ее помощью от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений.
Замечание 1.1. Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов может меняться в связи с принятием новых актов, регулирующих эти вопросы. Вся информация по данным вопросам в настоящем параграфе дается по состоянию на 1 января 1999 г. Отметим, что информацию о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, полностью актуализированную на текущую дату, можно получить в системах КонсультантПлюс по федеральному законодательству в разделе «Справочная информация» (поле «Тематика») в виде отдельного документа.
1. Обязательные условия вступления в силу нормативных правовых актов
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу.
Установленный Конституцией РФ принцип обнародования нормативных правовых актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу НПА.
Ныне действуют следующие акты Российской Федерации, регулирующие этот вопрос:
От момента принятия (издания) акта до его вступления в силу проходит определенное время, необходимое для его государственной регистрации (для ведомственных актов) и опубликования (для всех НПА, кроме тех, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).
Со дня подписания вступают в силу только те акты Президента РФ и Правительства РФ, которые не носят нормативного характера, а также содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п.п. 5, 6 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763), а также акты органов исполнительной власти, не имеющие нормативного характера. Таким образом, обязательными условиями вступления НПА в силу являются:
1.1. Официальное опубликование
Под официальным опубликованием НПА следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.
Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (ст. 4 ФЗ от 14.06.94 N 5-ФЗ, ст. 2 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763).
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14.06.94 N 5-ФЗ официальным опубликованием считается первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
При определении, какая публикация является первой, следует учесть положения п. 6 Постановления Конституционного Суда от 24.10.96 N 17-П, в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. В частности, указывается, что дата выпуска «Собрания законодательства Российской Федерации» не может считаться днем его обнародования, так как она, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать и, следовательно, с этого момента реально еще не обеспечивается получение информации о содержании закона. Пока действующим законодательством четко не урегулирован вопрос о первой публикации, необходимо сопоставлять даты «Российской газеты» и «Собрания законодательства Российской Федерации» и самостоятельно делать вывод, какая дата является реальной датой обнародования НПА.
Для ведомственных НПА (за исключением актов ЦБ РФ, ФКЦБ) до 18 августа 1998 г. (день вступления в силу Указа Президента РФ от 13.08.98 N 963 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти») официальным опубликованием считалось опубликование в «Российских вестях» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» (п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763). Президент РФ Указом от 13.08.98 N 963 внес изменения в порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, установив, что указанные акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» вместо газеты «Российские вести», как было ранее.
1.2. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти в Министерстве юстиции РФ
С 15 мая 1992 г. Постановлением Правительства РФ от 08.05.92 N 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан или носящих межведомственный характер.
Указом Президента РФ от 21.01.93 N 104 было установлено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законодательством порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
В настоящее время Постановление Правительства РФ от 08.05.92 N 305 и Указ Президента РФ от 21.01.93 N 104 утратили силу в связи с утверждением новых Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (см. Постановление Правительства РФ от 13.08.97 N 1009) и в связи с новым Порядком опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (см. Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763). Тем не менее правовые последствия несоблюдения установленного порядка регистрации и опубликования актов, которые в этом нуждаются, остались прежними: акты, не прошедшие регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, не могут применяться.
2. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов
2.1. Порядок вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.
Данный порядок действует в отношении актов, принятых с 15 июня 1994 г. (даты вступления в силу указанного выше Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ). В отношении актов, принятых ранее, следует руководствоваться положениями Закона РСФСР от 13.07.90 N 89-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами».
Общий порядок вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания, определенный ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ, действует, если самими законами и актами палат Федерального Собрания не установлен другой порядок вступления их в силу.
Кроме общего порядка вступления в силу указанных НПА, существуют следующие варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания:
Вступление в силу законов, устанавливающих новые налоги или вносящих изменения в действующее налоговое законодательство, имеет свои особенности. В соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.
Налоговый кодекс РФ предусматривает также, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.
Если акты законодательства устанавливают новые налоги и (или) сборы, повышают налоговые ставки, устанавливают или отягчают ответственность за налоговые правонарушения, устанавливают новые обязанности или иным образом ухудшают положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, то они не имеют обратной силы. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, имеют обратную силу.
Если акты законодательства о налогах и сборах отменяют налоги и (или) сборы, снижают размеры ставок налогов (сборов), устраняют обязанности налогоплательщиков или плательщиков сборов или иным образом улучшают их положение, то они могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
2.2. Порядок вступления в силу актов Президента РФ и Правительства РФ
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (п.п. 5, 6 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763).
Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Данный порядок является общим и применяется:
Для определения даты вступления в силу актов, принятых ранее, следует применять положения Указа Президента РФ от 26.03.92 N 302, в настоящее время утратившего силу.
2.3. Порядок вступления в силу решений Конституционного Суда РФ
В соответствии со ст. 78, 79 Федерального конституционного закона от 21.07.94 N 1-ФКЗ решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после их провозглашения и подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, которых касается принятое решение.
Решения Конституционного Суда публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
2.4. Порядок вступления в силу НПА федеральных органов
исполнительной власти
Если порядок вступления в силу НПА не определен в самом акте, то в соответствии с п. 12 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763 НПА федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.
НПА федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня их государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок (п. 1 Указа Президента РФ от 16.05.97 N 490).
2.5. Особый порядок вступления в силу НПА Государственного
таможенного комитета РФ
Нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета РФ (ГТК РФ), затрагивающие права и законные интересы граждан, юридических лиц или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, как и другие НПА федеральных органов исполнительной власти. Но порядок вступления в силу НПА ГТК РФ установлен иной.
Если срок вступления в силу НПА ГТК РФ не определен в самом документе, то действует порядок, определенный ст. 11 Таможенного кодекса: нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом.
Исключения составляют следующие случаи:
Иные правовые акты ГТК России (внутриведомственного характера, нормативно-технические) вступают в силу с момента их подписания, если в самих актах не установлен более поздний срок вступления в силу (Указание ГТК РФ от 02.07.97 N 01-14/836).
Этим же Указанием подтверждается, что на акты ГТК РФ в вопросах официального опубликования распространяется действующий в отношении федеральных органов исполнительной власти порядок.
2.6. Порядок вступления в силу НПА Федеральной комиссии по рынку
ценных бумаг
До принятия Федерального закона от 26.11.98 N 182-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» НПА Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), изданные в пределах ее полномочий, вступали в силу со дня их официального опубликования и не подлежали регистрации в Минюсте РФ (Указ Президента РФ от 03.07.95 N 662 (ред. от 28.05.97), Указ Президента РФ от 01.07.96 N 1009). Федеральный закон N 182-ФЗ установил, что постановления ФКЦБ, имеющие нормативный характер, подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если в этих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу. Таким образом, на НПА ФКЦБ был распространен общий для НПА федеральных органов исполнительной власти порядок вступления в силу.
Постановлением Правительства РФ от 26.12.95 N 1263 ФКЦБ разрешено издание информационного бюллетеня «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг». Опубликование в этом бюллетене актов ФКЦБ является их официальной публикацией.
2.7. Порядок вступления в силу нормативных актов Банка России
Нормативные акты Банка России, затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств (ст. 6 ФЗ о «Центральном банке Российской Федерации», п. 6.4.1 Приказа ЦБ РФ от 15.09.97 N 02-395).
«Настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования» – эта фраза знакома всем бухгалтерам, и мало кто задумывается над тем, что значит «официально опубликован».
Тем не менее от того, какую трактовку даст этому понятию суд, зависит деятельность одной из сибирских фирм.
Началось все банально: фирму с поэтическим названием «Пегас» проверили налоговики и обнаружили, что компания в течение двух лет (2002–2003 годы) не исчисляла и не платила налог на землю. Контролеры доначислили налог, насчитали пени и штрафы. Сумма получилась значительная, особенно если учесть, что сейчас фирма испытывает определенные финансовые трудности и лишних денег у нее просто нет.
Но тут бухгалтер компании находит газету за 2002 год, в которой было опубликовано решение местных властей о ставках земельного налога на 2003 год. И выясняет, что решение-то опубликовано, а текст приложения к нему, в котором указаны ставки налога, – нет. Зато в конце публикации есть ссылка «С приложением к данному решению можно ознакомиться в комитете по земельной реформе и землеустройству администрации».
Бухгалтер задалась вопросом: «Если данное решение напечатано не полностью, считается ли оно в принципе опубликованным?» Вопрос для фирмы более чем актуальный. Ведь если полагать, что решение не обнародовано, значит, оно не вступило в действие и не влечет никаких правовых последствий.
В части 3 статьи 15 Конституции сказано: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления дублирует эту норму Конституции. «Муниципальные правовые акты. подлежат официальной публикации», – гласит статья 47 закона.
Об обязательной публикации приложений в законах не сказано – это само собой разумеется. «Если опубликованный нормативный акт содержит приложение, но оно не было опубликовано, такой документ недействителен, – комментирует ситуацию Алексей Беклемишев, генеральный директор юридической компании “Эскорт XXI”. – “Законный” документ должен содержать все существенные элементы, к которым относят и ставки налога».
К таким же выводам пришла и бухгалтер нашей фирмы. А спустя какое-то время она нашла еще одну газету, на этот раз за 2001 год, где были опубликованы ставки земельного налога на 2002 год.
Определяя ставки, муниципалитет поделил город на несколько экономических зон. Зоны были указаны на карте, которая опять же шла приложением к решению. Но эту карту надо было видеть! На небольшом участке газетной полосы поместили весь город. Ни названия улиц, ни масштаба – ничего не было указано. Карта оказалась абсолютно «слепой». Предпринимателям оставалось лишь догадываться, в какой экономической зоне расположена их фирма. Соответственно о ставках налога тоже можно было только гадать. Или ехать в налоговую инспекцию, где висят карты более крупного размера.
Такой нормативный акт нельзя считать законным. «Официальная публикация – не какое-то формальное действие, – считает Юрий Воробьев, юрист компании “ФБК-Право”. – Фирмы должны быть ознакомлены со всеми ограничениями, которые накладывает на них нормативный акт. Если из напечатанного решения муниципалитета невозможно понять, по каким ставкам считать налог, то такой документ нельзя отнести к официально опубликованным».
Если издание не официальное
Тем временем бухгалтер «Пегаса» продолжала делать все новые открытия. В статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. сказано, что «порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования».
В уставе того сибирского города, о котором идет речь, есть пункт об обязательном опубликовании нормативных актов. Вроде бы все соответствует закону. Вот только сам источник официальной публикации отцы города установить не удосужились. Все правовые акты муниципалитета выпускает в свет одна из городских газет.
На недоуменный вопрос бухгалтера «Пегаса» «Почему вы печатаете свои решения именно в этой газете, ведь в уставе города о ней не сказано ни слова» чиновники дали следующий ответ: «Мы обязаны публиковать, вот и публикуем. Заключили соответствующий договор с редакцией газеты. Чем официальное опубликование отличается от нашего – непонятно».
Странно, что городским властям непонятны элементарные вещи. «Официальность опубликования предполагает принятие муниципалитетом решения о выборе определенного издания, – говорит Константин Игонин, заместитель директора по правовым вопросам аудиторско-консалтинговой группы “ЛИСТИК и Партнеры”. – Информацию о том, что какое-то издание является официальным источником опубликования городских нормативных актов, необходимо довести до всеобщего сведения. Без выполнения этого условия требование об официальном опубликовании можно считать невыполненным».
Фирмы и предприниматели имеют право знать, какие новые законы принимают в их городе, также они должны иметь возможность отслеживать изменения в уже принятых нормативных актах. Для этого как минимум надо знать, какая газета печатает новые опусы властей – не покупать же все городские издания.
«Между городом и редакцией может быть заключен договор об обнародовании нормативных актов. Но такое соглашение не является гарантией официальности публикации, – говорит Юрий Воробьев из “ФБК-Право”. – Любая газета – это самостоятельное юридическое лицо. Договор, по которому она берет на себя обязательства по обнародованию нормативных актов, всего лишь документ, регулирующий отношения между газетой и городом. Законность публикации придает не договор, а статус официальности издания. Таким образом, решение городских властей, напечатанное в газете, которая не является официальной, нельзя считать официально опубликованным».
К такому же выводу приходят и суды. Например, постановление главы администрации Волгоградской области о применении контрольно-кассовых машин арбитрами было признано официально не опубликованным. А все из-за того, что нормативный акт напечатали не в официальной газете местных властей «Волгоградская правда», а в приложении к ней. Это, по мнению судей, не является бесспорным доказательством официального опубликования. Так как «из представленных документов неизвестно, доставляется ли приложение всем подписчикам “Волгоградской правды” или распространяется за отдельную плату» (постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 мая 2000 г. № А12-6215/99-С12).
Взяв на вооружение все доводы судей и юристов, «Пегас» обратился в суд с тем, чтобы опротестовать решение налоговиков. Примеру фирмы последовали еще несколько компаний, работающих в этом городе и честно плативших земельный налог.
«Пегас» оценивает свои шансы в суде довольно высоко. На самом деле есть немало подобных дел, по которым арбитры выносили решения в пользу фирм. Например, постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Центрального округа от 17 января 2003 г. № А62-1383/02. Ситуация, которая рассматривалась этим судом, была аналогична той, в которой оказался «Пегас».
ОАО «Продтовары» из Смоленска платило единый налог на вмененный доход. Одним из показателей, который смоленским вмененщикам необходимо учитывать при исчислении единого налога, является корректирующий коэффициент. Зависит он от месторасположения фирмы. Смоленский городской совет своим решением утвердил схему зонирования города для расчета ЕНВД.
«Продтовары» попали в перспективную для городской казны зону, для которой был установлен повышенный коэффициент. Фирма решила опротестовать этот нормативный акт, и вот почему. Он был обнародован в газете «Смоленские новости». Как приложение к документу в этой же газете была размещена схема зонирования территории. Схему опубликовали в таком же виде, как ту карту, о которой мы писали, то есть она было абсолютно «слепой». Ее применение, а следовательно, и исчисление корректирующего коэффициента без дополнительного разъяснения практически невозможно.
Правда, смоленские законодатели, поняв свою оплошность, быстренько попытались исправить ситуацию и написали разъяснение с описанием границ «зон». Оно появилось в тех же «Смоленских новостях» спустя месяц после опубликования самого решения. Однако свои разъяснения депутаты горсовета забыли утвердить. Из текста же нормативного акта не следует, что оно было принято с какими-либо приложениями и разъяснениями.
Как отметил суд, «правоприменительная практика под официальным опубликованием понимает помещение для всеобщего сведения полного и точного текста документа в официальных изданиях». При этом в Налоговом кодексе сказано, что акты налогового законодательства должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен платить. А все неустранимые сомнения, противоречия и неясности надо трактовать в пользу налогоплательщика. Именно так и поступил Федеральный арбитражный суд Центрального округа, приняв решение в пользу фирмы.
Так что если у вас возникли проблемы с уплатой каких-то налогов, сначала поинтересуйтесь: а нужно ли вообще их платить? Судя по тому, как странно наши чиновники подходят к требованию «официальной публикации», вероятность того, что нужный вам нормативный акт не обнародовали по всем правилам, весьма велика.
Для решивших последовать примеру
Прежде чем рыться в подшивках старых газет, проверяя, был ли документ опубликован полностью или частично, можно воспользоваться базами правовых систем.
– Ситуация, когда нормативные правовые акты местного самоуправления применяются, но при этом не были официально опубликованы, встречается довольно часто, – говорит специалист компании «КонсультантПлюс» Людмила Феоктистова. – Нередко бывает и так, что правовые акты опубликованы не полностью.
Так, если документ не был опубликован, то в справке к нему пишут фразу: «Документ опубликован не был». Также может быть оформлено «примечание к документу», в котором говорится, что он «вступает в силу с момента официального опубликования».
Если документ был опубликован не полностью: например, без приложения, то после реквизитов издания пишут фразу «Опубликован без приложения».
Если официальное издание не определено, то указывают те СМИ, где документы были опубликованы.
Прямо сейчас заберите у «Клерка» 4 000 рублей при подписке на « Клерк.Премиум» до 12 ноября.
Подробности и условия самой обсуждаемой акции «Клерка» здесь.
