Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2009 г. N 20 г. Москва «О некоторых вопросах судебной практики назначения и исполнения уголовного наказания»
Комментарии Российской Газеты
Установленный законом порядок назначения уголовных наказаний является важной гарантией реализации принципов законности, справедливости и гуманизма. Предусмотренными Уголовным кодексом Российской Федерации общими началами назначения наказания, Минимальными стандартными правилами Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила, принятые 14 декабря 1990 года), Минимальными стандартными правилами ООН, касающимися отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, принятые 29 ноября 1985 года), закрепляется необходимость обсуждения судом при постановлении приговора вопроса о применении наказания, не связанного с лишением свободы в случаях, когда санкцией статьи Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, по которой лицо признается виновным, наряду с лишением свободы предусматриваются более мягкие виды наказания или имеется основанная на законе возможность применения принудительных мер воспитательного характера.
Проведенное в Верховном Суде Российской Федерации изучение судебной практики показало, что суды в основном правильно применяют правила назначения наказания, лишение свободы за преступления небольшой и средней тяжести назначается в тех случаях, когда суды приходят к выводу о невозможности определения иного вида наказания, и эти решения мотивируются в приговоре.
Вместе с тем некоторыми судами не в полной мере выполняются требования уголовного закона об индивидуализации наказания, допускаются ошибки, связанные с нарушением правил назначения его отдельных видов и обращением приговоров к исполнению.
В связи с вопросами, возникшими в судебной практике, в целях дальнейшего совершенствования деятельности судов, связанной с назначением и исполнением уголовного наказания, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, постановляет дать судам следующие разъяснения:
1. При индивидуализации уголовного наказания суды в соответствии с частью 3 статьи 60 УК РФ должны учитывать характер и степень общественной опасности совершенного преступления.
2. В соответствии с положениями статей 6 и 60 УК РФ при назначении наказания необходимо также учитывать сведения о личности виновного, к которым относятся как данные, имеющие юридическое значение в зависимости от состава совершенного преступления или установленных законом особенностей уголовной ответственности и наказания отдельных категорий лиц, так и иные характеризующие личность подсудимого сведения, которыми располагает суд при вынесении приговора. К таковым могут, в частности, относиться данные о семейном и имущественном положении подсудимого, состоянии его здоровья, поведении в быту, наличии у него на иждивении несовершеннолетних детей, иных нетрудоспособных лиц (жены, родителей, близких родственников).
В силу части 3 статьи 60 УК РФ судам также надлежит учитывать влияние назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи (например, возможную утрату членами семьи осужденного средств к существованию в силу возраста, состояния здоровья), при этом могут быть приняты во внимание и фактические семейные отношения, не регламентированные Семейным кодексом РФ.
3. Судам следует иметь в виду, что при установлении обстоятельств, предусмотренных как частью 1, так и частью 2 статьи 62 УК РФ, наказание назначается по правилам части второй этой статьи.
4. Обратить внимание судов на то, что исходя из положений части 2 статьи 63 УК РФ обстоятельства, относящиеся к признакам состава преступления, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части УК РФ, должны учитываться при оценке судом характера и степени общественной опасности содеянного. Однако эти же обстоятельства не могут быть повторно учтены при назначении наказания (например, в случае умышленного причинения тяжкого вреда здоровью потерпевшего с использованием взрывчатых веществ, квалифицированного по пункту «в» части 2 статьи 111 УК РФ по признаку совершения преступления общеопасным способом, суд не вправе учитывать указанный способ также в качестве отягчающего наказание обстоятельства, предусмотренного пунктом «к» части 1 статьи 63 УК РФ).
5. Исходя из положений, предусмотренных статьей 69 УК РФ, смягчающее наказание обстоятельство, признанное судом в отношении каждого из преступлений, образующих совокупность, должно учитываться как при назначении наказания отдельно за каждое преступление, так и при назначении наказания по совокупности преступлений.
При установлении судом наличия по всем вмененным подсудимому преступлениям обстоятельств, предусмотренных пунктами «и» и (или) «к» части 1 статьи 61 УК РФ, и отсутствия отягчающих обстоятельств наказание на основании части 2 или части 3 статьи 69 УК РФ должно быть определено путем поглощения менее строгого наказания более строгим либо путем полного или частичного сложения наказаний.
6. В соответствии с частью 6 статьи 86 УК РФ погашение или снятие судимости аннулирует все связанные с ней правовые последствия. Исходя из этого суды не должны учитывать в качестве отрицательно характеризующих личность подсудимого данные, свидетельствующие о наличии у него погашенных или снятых в установленном порядке судимостей, которые также не могут учитываться при решении вопроса о наличии в содеянном рецидива преступлений (статьи 18, 68 УК РФ).
7. При назначении наказания по совокупности приговоров по правилам, предусмотренным статьей 70 УК РФ, в силу пункта «в» части 4 статьи 18 УК РФ суды, решая вопрос о рецидиве преступлений, не могут учитывать судимости за преступления, осуждение за которые признавалось условным либо по которым предоставлялась отсрочка исполнения приговора, если условное осуждение или отсрочка исполнения приговора не отменялись до совершения лицом нового преступления и лицо не направлялось для отбывания наказания в места лишения свободы.
В случае отмены условного осуждения приговором, которым назначено наказание с применением правил статьи 70 УК РФ, суд при постановлении нового приговора за вновь совершенное преступление, руководствуясь статьей 18 УК РФ, признает в действиях осужденного рецидив преступлений.
Например, если по первому приговору лицо было осуждено за преступление средней тяжести к лишению свободы условно, при вынесении второго приговора за новое преступление суд на основании части 5 статьи 74 УК РФ отменил условное осуждение и назначил наказание в соответствии со статьей 70 УК РФ, то при постановлении третьего приговора за вновь совершенное преступление первая судимость учитывается при определении наличия в действиях лица рецидива преступлений.
В случае совершения лицом умышленного преступления в течение оставшейся не отбытой части наказания в силу части 7 статьи 79 УК РФ специального решения об отмене условно-досрочного освобождения, в отличие от решения об отмене условного осуждения, не требуется, а наказание подсудимому назначается по правилам, предусмотренным статьей 70 УК РФ.
8. При установлении рецидива преступлений не может считаться судимым лицо, признанное виновным в совершении умышленного преступления по первому приговору, если на момент судебного разбирательства уголовное дело в отношении его подлежало прекращению, например в силу акта об амнистии.
В соответствии с частью 1 статьи 10 УК РФ также не может считаться судимым лицо, отбывшее наказание по первому приговору, если преступность и наказуемость деяния устранены новым уголовным законом.
9. Рецидивом преступлений согласно части 1 статьи 18 УК РФ признается совершение умышленного преступления независимо от его тяжести лицом, имеющим судимость за ранее совершенное умышленное преступление. Исходя из этого при назначении наказания судам следует иметь в виду, что совершение умышленного преступления небольшой тяжести лицом, имеющим непогашенную или неснятую судимость за ранее совершенное умышленное преступление средней тяжести либо тяжкое или особо тяжкое преступление, образует рецидив преступлений.
По смыслу статьи 18 УК РФ, совершение особо тяжкого преступления лицом, имеющим судимость за тяжкое преступление, за которое он отбывал лишение свободы, образует опасный рецидив преступлений (часть 2 статьи 18 УК РФ).
10. При назначении в соответствии со статьей 64 УК РФ более мягкого наказания, чем предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ за совершенное преступление, суд, обосновывая в описательно-мотивировочной части приговора свое решение, должен указать, какие именно смягчающие наказание обстоятельства либо их совокупность признаны исключительными и существенно уменьшающими степень общественной опасности преступления.
При назначении наказания судам следует иметь в виду, что статьей 64 УК РФ не предусмотрена возможность определения более мягкого вида режима исправительного учреждения, чем тот, который установлен статьей 58 УК РФ для отбывания наказания в виде лишения свободы.
11. В соответствии с частью 2 статьи 69 и частью 2 статьи 71 УК РФ при назначении штрафа в качестве основного вида наказания за одно из преступлений, образующих совокупность, суд при сложении наказаний должен указать, что штраф исполняется самостоятельно. Судам также следует иметь в виду, что за одно и то же преступление штраф не может быть назначен в качестве как основного, так и дополнительного вида наказания.
Частями 2 и 3 статьи 32 УИК РФ предусмотрен различный порядок исполнения основного наказания и дополнительного наказания в виде штрафа. Исходя из этого при назначении наказания по совокупности преступлений не допускается сложение сумм штрафа, назначенного в качестве основного вида наказания за одно из совершенных лицом преступлений, и штрафа в качестве дополнительного вида наказания за другое преступление.
12. Учитывая, что взыскание штрафа производится в порядке, установленном Федеральным законом «Об исполнительном производстве», судам необходимо соблюдать положения части 3 статьи 103 указанного Закона, согласно которому суд, назначивший осужденному штраф в качестве основного или дополнительного вида уголовного наказания, должен направить в подразделение судебных приставов вместе с исполнительным листом о взыскании штрафа копию приговора, на основании которого оформлен исполнительный лист, и распоряжение об исполнении приговора.
13. Исходя из положений статей 45 и 47 УК РФ за совершение одного и того же преступления осужденному не могут быть назначены одновременно лишение права занимать определенные должности и лишение права заниматься определенной деятельностью.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может быть назначено на основании части 3 статьи 47 УК РФ в качестве дополнительного вида наказания и в тех случаях, когда оно не предусмотрено санкцией соответствующих статей Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации либо указано в санкциях в качестве одного из основных видов наказаний (например, наряду с лишением свободы в части 1 статьи 286 УК РФ).
Предусмотренные статьей 47 УК РФ виды наказаний могут быть назначены и тем лицам, которые выполняли соответствующие служебные обязанности временно, по приказу или распоряжению вышестоящего уполномоченного лица либо к моменту постановления приговора уже не занимали должности и не занимались деятельностью, с которыми были связаны совершенные преступления.
Если при назначении в качестве дополнительного вида наказания лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью судом первой или апелляционной инстанции неточно указаны должности или виды деятельности, то суд вышестоящей инстанции вправе внести в приговор соответствующие уточнения, если это не ухудшает положения осужденного.
14. При назначении наказания в виде лишения права занимать определенные должности в качестве основного или дополнительного вида наказания суду следует исходить из того, что данное наказание не предполагает запрет занимать какую-либо конкретную должность (например, главы органа местного самоуправления, начальника штаба воинской части). Поэтому в приговоре должен быть указан не перечень, а определенная конкретными признаками категория должностей, на которую распространяется запрет (например, должности, связанные с осуществлением функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий).
Лишение права заниматься определенной деятельностью состоит в запрете на занятие профессиональной или иной деятельностью лицом, совершившим преступление, характер которого связан с этой деятельностью (например, педагогической, врачебной деятельностью, управлением транспортом, охотой).
15. Дополнительное наказание в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград может быть назначено при осуждении только за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.
Суд вправе принять мотивированное решение о применении как одного, так и нескольких указанных в статье 48 УК РФ правоограничений (например, при наличии у осужденного воинского звания и государственных наград).
При изменении судом кассационной инстанции квалификации содеянного лицом с тяжкого или особо тяжкого преступления на преступление средней или небольшой тяжести назначенное на основании статьи 48 УК РФ дополнительное наказание в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград не назначается.
16. Наказание в виде обязательных или исправительных работ применяется судом в случаях, когда оно предусмотрено санкцией соответствующей статьи Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, в том числе при злостном уклонении от уплаты штрафа, назначенного в качестве основного вида наказания, а также по основаниям, предусмотренным статьями 64 и 80 УК РФ.
При назначении наказания в виде исправительных работ по совокупности преступлений сложение процентов удержаний из заработной платы не допускается.
При назначении наказания в виде исправительных работ по нескольким приговорам могут присоединяться лишь сроки исправительных работ. В этих случаях, назначив за последнее преступление наказание в виде исправительных работ с удержанием из заработной платы определенного процента в доход государства, суд полностью или частично присоединяет к назначенному по последнему приговору наказанию неотбытый срок исправительных работ по предыдущему приговору, оставляя для присоединяемого срока прежний размер удержаний.
17. Обратить внимание судов на то, что для достижения целей исправления условно осужденного и предупреждения совершения им новых преступлений в течение испытательного срока суд вправе возложить на осужденного исполнение как обязанностей, предусмотренных частью 5 статьи 73 УК РФ, так и других обязанностей, например обязанности в установленный судом срок загладить вред, причиненный преступлением.
При этом судам следует иметь в виду, что в силу части 4 статьи 188 УИК РФ все условно осужденные обязаны отчитываться перед уголовно-исполнительными инспекциями и командованием воинских частей о своем поведении, исполнять возложенные на них обязанности, являться по вызову в уголовно-исполнительную инспекцию, поэтому в приговоре дополнительно возлагать на осужденных указанные обязанности не требуется.
В соответствии с частью 7 статьи 73 УК РФ в течение испытательного срока суд по представлению органа, осуществляющего контроль за поведением условно осужденного, может отменить полностью или частично либо дополнить ранее установленные для условно осужденного обязанности.
18. Признав несовершеннолетнего виновным в совершении преступления небольшой или средней тяжести, суд исходя из положений части 6 статьи 88 и статьи 92 УК РФ, статей 299 и 430 УПК РФ обязан обсудить вопрос о возможности его освобождения от наказания и применения принудительных мер воспитательного воздействия, предусмотренных статьей 90 УК РФ, условного осуждения или назначения наказания, не связанного с лишением свободы, в том числе в случае совершения указанных категорий преступлений лицом в возрасте старше 16 лет либо несовершеннолетним, который ранее был осужден за совершение одного или нескольких таких преступлений и предыдущие приговоры в отношении которого вступили в законную силу.
В соответствии с частью 2 статьи 92 УК РФ несовершеннолетний может быть помещен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа до достижения им возраста восемнадцати лет. Исходя из этого не подлежат освобождению от наказания в связи с применением указанной меры воспитательного воздействия лица, совершившие преступление в несовершеннолетнем возрасте, но достигшие совершеннолетия до постановления приговора.
Если несовершеннолетнему в силу положений части 6 статьи 88 УК РФ не может быть назначено наказание в виде лишения свободы, а санкция статьи Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации, по которой он осужден, не предусматривает иного вида наказания, то суду следует назначить ему другой, более мягкий, вид наказания, который может быть назначен несовершеннолетнему с учетом положений части 1 статьи 88 УК РФ. При этом в резолютивной части приговора необходимо указать на применение судом части 6 статьи 88 УК РФ.
19. При назначении осужденному отбывания лишения свободы в колонии-поселении суд в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 308 УПК РФ в резолютивной части приговора должен указать свое решение о том, в каком порядке ему надлежит следовать к месту отбывания наказания: за счет государства самостоятельно в порядке, предусмотренном частями 1 и 2 статьи 75 1 УИК РФ, либо под конвоем.
В силу частей 4 и 7 статьи 75 1 УИК РФ по представлению органа внутренних дел по месту задержания осужденного (пункт 3 части 1 статьи 399 УПК РФ) суд принимает решение о заключении осужденного под стражу и направлении его в колонию-поселение под конвоем в порядке, предусмотренном статьями 75 и 76 УИК РФ, в случаях уклонения осужденного к лишению свободы от следствия или суда, нарушения им меры пресечения или отсутствия у него постоянного места жительства на территории Российской Федерации. В том же порядке направляются в колонию-поселение осужденные, которые до вынесения приговора содержались под стражей, а также осужденные, которые переведены для дальнейшего отбывания наказания в колонию-поселение из исправительных колоний общего или строгого режима в соответствии с пунктами «в» и «г» части 2 статьи 78 УИК РФ (часть 5 статьи 75 1 УИК РФ).
20. В случае задержания осужденного, уклонившегося от получения предписания, предусмотренного частью 1 статьи 75 1 УИК РФ, или не прибывшего к месту отбывания наказания в установленный в предписании срок, суд по месту задержания осужденного в соответствии с частью 4 1 статьи 396, пунктом 18 1 статьи 397 и пунктом 3 части 1 статьи 399 УПК РФ принимает решение о заключении осужденного под стражу не более чем на 30 суток, а также о направлении его в колонию-поселение под конвоем в порядке, установленном статьями 75 и 76 УИК РФ, либо об изменении осужденному вида исправительного учреждения на исправительную колонию общего режима. При этом срок отбывания наказания исчисляется со дня задержания осужденного.
21. Исходя из положений части 4 1 статьи 396, пункта 18 1 статьи 397 и пункта 3 части 1 статьи 399 УПК РФ, части 7 статьи 75 1 УИК РФ решение о заключении под стражу осужденного к лишению свободы с отбыванием наказания в колонии-поселении, а также о его направлении к месту отбывания наказания под конвоем в порядке, предусмотренном статьями 75 и 76 УИК РФ, принимается судом после задержания осужденного. Вопрос о розыске осужденного, уклонившегося от получения предписания или не прибывшего к месту отбывания наказания в установленный в предписании срок, не включен в предусмотренный статьей 397 УПК РФ перечень вопросов, подлежащих рассмотрению судом в связи с исполнением приговора.
22. Обратить внимание верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судов на необходимость ежегодного обобщения судебной практики назначения уголовных наказаний, анализа вопросов, возникающих при реализации положений закона, и последующего их обсуждения на совещаниях судей, при обучении кандидатов на должности судей и повышении квалификации судей.
Председатель Верховного Суда Российской Федерации
В. Лебедев
Секретарь Пленума, судья Верховного Суда Российской Федерации
В. Дорошков
КС: Неуказание в анкете сведений о судимости не должно препятствовать приему на муниципальную службу
Конституционный Суд РФ вынес Постановление от 13 февраля № 8-П по делу о проверке конституционности п. 1 и 2 ст. 5 Закона о муниципальной службе в РФ в связи с жалобой гражданки Малышевой.
Прочерк в пункте о наличии судимости как повод для увольнения с муниципальной службы
В июне 2017 г. Наталия Егорова (после вступления в брак в августе 2018 г. изменившая фамилию на Малышева) обратилась в администрацию Цивильского района Чувашской Республики с заявлением о приеме на должность начальника отдела строительства и ЖКХ управления экономики. Согласно требованию ч. 3 ст. 16 Закона о муниципальной службе РФ ею также была представлена заполненная и подписанная анкета, в которой в пункте о наличии судимости соискательница поставила прочерк.
Решением конкурсной комиссии Егорова была признана победителем конкурса на замещение вакантной должности и с 26 июня 2017 г. приступила к работе, а спустя 5 месяцев назначена на должность первого зам. главы администрации – начальника управления экономики, строительства и ЖКХ.
В январе 2018 г. в ходе прокурорской проверки, проведенной на основании получения анонимного сообщения, было установлено, что при поступлении на муниципальную службу Наталия Егорова не представила сведения о судимости, в то время как приговором мирового судьи от 11 ноября 2015 г. она была признана виновной в совершении преступления по ч. 1 ст. 116 УК РФ с назначением наказания в виде штрафа в 8000 руб. Несмотря на то что в сентябре 2016 г. судимость с нее была снята до истечения срока погашения, в адрес районной администрации было внесено представление об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции, допущенных при приеме женщины на муниципальную службу.
В феврале того же года распоряжением администрации района Наталия Егорова была освобождена от должности, а трудовой договор с ней расторгнут на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Закона о муниципальной службе (в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой). Предшествовавшая увольнению служебная проверка показала, что, поставив прочерк в анкете, заполненной при поступлении на службу, соискательница тем самым не указала на наличие судимости – то есть фактически предоставила заведомо недостоверные сведения.
Наталия Егорова обратилась в суд с иском к районной администрации о выдаче копий документов, связанных с работой, признании распоряжения об увольнении незаконным и восстановлении в должности, а также взыскании зарплаты за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда. Суды двух инстанций в удовлетворении иска отказали. При этом они критически отнеслись к доводам истицы об отсутствии умысла представить заведомо недостоверные сведения при поступлении на муниципальную службу – так, истица поясняла, что первоначально указала в анкете сведения о судимости, но, после того как глава администрации разъяснил, что она вправе не заполнять данный пункт по причине указания в самом тексте анкеты на необходимость его заполнения только при поступлении на государственную гражданскую службу, переписала анкету.
Также суды признали не имеющим правового значения тот факт, что на момент поступления на муниципальную службу и заполнения анкеты судимость с истицы была снята, а деяние, за которое она была осуждена, – декриминализовано. По мнению судов, основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя служит сам факт представления гражданином при поступлении на муниципальную службу заведомо недостоверных или неполных сведений – независимо от того, могли ли они повлиять на возможность принятия на муниципальную службу или стать основанием для отказа в заключении трудового договора.
Отказывая в передаче кассационной жалобы на рассмотрение Верховным Судом Республики Марий Эл, судья республиканского ВС со ссылкой на п. 2 ст. 5 Закона о муниципальной службе указал, что лицо, претендующее на замещение должности муниципального служащего, обязано сообщать о себе достоверные сведения, в том числе касающиеся судимости. В передаче кассационной жалобы на рассмотрение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ также было отказано.
Доводы жалобы в КС
В жалобе в Конституционный Суд заявительница подчеркнула, что п. 1 и 2 ст. 5 Закона о муниципальной службе не соответствуют Конституции РФ, поскольку обязывают гражданина, поступающего на муниципальную службу, сообщать о наличии судимости независимо от срока, истекшего с момента вынесения обвинительного приговора, а также вступления в силу нового уголовного закона, устраняющего преступность совершенного гражданином деяния, – притом что соответствующий пункт анкеты, обязательной для поступающего на муниципальную службу, подлежит заполнению только при поступлении на госслужбу.
В обоснование своих доводов она привела позицию Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Минтруда РФ, выраженную в письме от 21августа 2018 г. № 18-0/10/ООГ-1216, из которого следует, что гражданин, поступающий на муниципальную службу, не обязан заполнять пункт анкеты о наличии судимости: ему может быть лишь рекомендовано представить такую информацию, в то время как неуказание в анкете данных о том, что такой гражданин был судим, само по себе не может рассматриваться как представление работодателю заведомо ложных сведений при заключении трудового договора (контракта) и служить основанием для отказа в поступлении на муниципальную службу.
Аналогичный подход к решению вопроса о предоставлении лицом, поступающим на муниципальную службу, сведений о судимости применен, как указала заявительница, судебной коллегией по гражданским делам Ульяновского областного суда в апелляционном определении от 7 мая 2013 г. № 33-1321/2013.
КС указал, что единство ограничений и обязательств для государственных и муниципальных служащих не предполагает полного тождества
Рассмотрев материалы жалобы, КС указал, что, поскольку п. 1 оспариваемой нормы в данном деле непосредственно не применялся, производство по делу в этой части подлежит прекращению.
Касательно п. 2 ст. 5 Закона о муниципальной службе Конституционный Суд со ссылкой на свои ранее высказанные правовые позиции отметил, что специфика публичной службы предопределяет особый правовой статус государственных (муниципальных) служащих, включающий их права, а также ограничения и запреты, наличие которых компенсируется в том числе предоставляемыми гарантиями и преимуществами. В силу этого введение особых правил поступления и прохождения государственной (муниципальной) службы и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение прав, закрепленных Конституцией (постановления от 30 июня 2011 г. № 14-П, от 21 марта 2013 г. № 6-П, от 21 марта 2014 г. № 7-П, от 30 октября 2014 г. № 26-П, от 8 декабря 2015 г. № 31-П, от 29 ноября 2016 г. № 26-П; определения от 1 декабря 1999 г. № 219-О, от 3 октября 2002 г. № 233-О и др.).
Вместе с тем, добавил КС, устанавливая такие ограничения и запреты и определяя правовые последствия их несоблюдения лицами, поступающими на соответствующую службу, а также государственными и муниципальными служащими, федеральный законодатель должен следовать и предписаниям ч. 2 ст. 54 Конституции, согласно которой юридическая ответственность может наступать только за деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями.
Данное требование, указал Суд, распространяется не только на отношения, связанные с установлением составов различных правонарушений и привлечением к ответственности за их совершение, но и на предполагающие наступление для таких граждан любых неблагоприятных правовых последствий, имеющих публично-правовую природу. Так, для муниципальных служащих указанные последствия могут наступать лишь в случае нарушения законодательных предписаний, адресованных непосредственно им.
Также КС отметил, что, утверждая единую форму анкеты, представляемой при поступлении как на государственную гражданскую службу, так и на муниципальную, Правительство РФ руководствовалось принципом взаимосвязи данных видов службы, а при определении объема сведений, требуемых при заполнении анкеты, оно исходило из обстоятельств, исключающих возможность поступления на службу и ее прохождения. В частности, поступлению на госслужбу (равно как и ее прохождению) препятствует наличие у гражданина неснятой или непогашенной судимости. Исходя из этого, в пункт анкеты и был включен соответствующий вопрос.
Вместе с тем, отмечается в постановлении, в отношении граждан, поступающих на муниципальную службу, а также муниципальных служащих аналогичное ограничение Законом о муниципальной службе не предусмотрено.
На этом основании, а также учитывая, что установленное оспариваемой нормой единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной и государственной службы не предполагает их полного тождества, а значит – автоматического распространения на муниципальных служащих такого связанного с госслужбой ограничения, как наличие неснятой или непогашенной судимости, – сведения о ее наличии либо отсутствии у лица, поступающего на муниципальную службу, не могут повлиять на оценку соответствия его квалификационным требованиям, предусмотренным законом для замещения должностей муниципальной службы, а равно не являются безусловно необходимыми для выявления обстоятельств, препятствующих принятию на муниципальную службу.
В связи с этим, указал КС, в анкете прямо предусмотрено, что пункт о наличии судимости заполняется только при поступлении на госслужбу. «Поскольку установление для государственных гражданских и муниципальных служащих различных ограничений, являющихся элементами правового статуса указанных лиц, само по себе не выходит за пределы дискреции федерального законодателя, приведенное правовое регулирование не может рассматриваться как не согласующееся с конституционными предписаниями и основанным на них принципом взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы», – подчеркивается в постановлении.
Вместе с тем, добавил Конституционный Суд, непредставление гражданином при поступлении на муниципальную службу сведений, обязанность представления которых прямо не установлена Законом, не должно повлечь, в том числе после поступления на муниципальную службу, соответствующие правовые последствия, что в полной мере относится к ситуации, когда лицо, поступающее на муниципальную службу, не указало в анкете сведения о судимости.
Правоприменительные решения, вынесенные в отношении заявительницы, КС признал подлежащими пересмотру.
Эксперты прокомментировали выводы КС
По мнению адвоката АП Архангельской области Владимира Цвиля, данное постановление можно отнести к разряду «рабочих», то есть решающих конкретный вопрос, связанный с дефектом правоприменительной практики.
Вместе с тем эксперт обратил внимание на следующие моменты. «Во-первых, процессуальные, – пояснил он в комментарии «АГ». – Так, в отличие от большинства иных постановлений, здесь подробно изложена позиция заявительницы. Это должно приветствоваться, так как зачастую позицию заявителя КС описывает абстрактно. Кроме того, сделан особый акцент на такое условие приемлемости жалобы, как невозможность восстановления конституционных прав и свобод заявителя иначе, чем посредством конституционного правосудия. При этом Суд сконцентрировал внимание на том, что заявительницей исчерпаны все средства судебной защиты в судах общей юрисдикции (пройдены все инстанции). В этом видится развивающаяся тенденция: КС приветствует призыв потенциала конституционного правосудия, когда исчерпаны все ординарные способы судебной защиты. Целесообразность соответствующих законодательных изменений также выразил председатель КС Валерий Зорькин 12 декабря 2019 г. на встрече Президента РФ Владимира Путина с судьями КС».
Во-вторых, добавил Владимир Цвиль, важным представляется вывод о том, что конституционный принцип недопустимости юридической ответственности только за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ч. 2 ст. 54 Конституции), распространяется не только на правонарушения в узком смысле, но и на отношения, предполагающие наступление любых неблагоприятных правовых последствий, имеющих публично-правовую природу. Данная правовая позиция, считает адвокат, обогащает судебную доктрину и раскрывает потенциал конституционных принципов.
«Кроме того, КС указал, что единство ограничений и обязательств, налагаемых на государственных гражданских и муниципальных служащих, не предполагает их полного тождества и допускает дифференциацию соответствующего правового регулирования. В частности, констатировал КС, такая дифференциация действует в отношении объема предоставляемой при поступлении на службу информации (анкетных данных). Однако этот вывод следует не столько из конституционных положений, сколько из действующего законодательства, а потому не предопределяет однозначных вариантов развития», – заметил Владимир Цвиль.
При этом он добавил, что вопрос о степени тождественности условий, налагаемых на государственных и муниципальных служащих, остается открытым, и только законодатель должен определять вектор направления соответствующей политики. «Думается, что в свете принципа единства публичной власти регулирование вопросов государственной гражданской и муниципальной службы также должно сближаться, поскольку не обнаруживается какой-либо ценности и целесообразности различного подхода в регулировании данных правоотношений», – резюмировал он.
«Если рассматривать позицию Конституционного Суда РФ с точки зрения конституционного и муниципального права, она изложена в постановлении ясно и конкретно», – отметил профессор кафедры публичного права Государственного университета управления, д.ю.н. Владимир Таболин. По его мнению, анкетные отличия не должны являться основанием ущемления прав граждан. «Иначе мы очень скоро вернемся к временам, когда анкета была важнее человека и легко ломала его судьбу», – добавил эксперт.
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков поддержал позицию КС о недопустимости распространения на муниципальных служащих обязанности, прямо не предусмотренной законодательством. «Применение к ним аналогии с обязанностями госслужащих на основании единства природы публичной службы видится умозрительным и нарушает как права служащего, так и автономность местного самоуправления», – считает он.
Эксперт добавил, что позиция заявительницы жалобы базируется на верном понимании дифференцированного порядка заполнения единой анкеты при поступлении на муниципальную службу. «Требование закона указывать факт снятой судимости при поступлении на муниципальную службу отсутствует, и глава муниципального образования, со слов заявительницы, был устно осведомлен о судимости. Никаких оснований увольнять муниципального служащего с должности постфактум в связи с обращением прокуратуры не было», – считает Александр Чертков.
Он выразил надежду, что в связи с данным постановлением правоприменительная практика будет гуманизироваться, и снятая судимость перестанет быть «клеймом» на человеке, препятствовать его профессиональному развитию: «В России круг должностей, замещению которых препятствует судимость, представляется излишне широким, равно как и круг преступлений, порождающих такие ограничения. Особенно остра проблема неофициальной практики, когда люди подвергаются не основанным на требованиях закона ограничениям при трудоустройстве и в иных аспектах профессиональной деятельности в связи с фактом снятой судимости и даже по реабилитирующим обстоятельствам».
По мнению адвоката Октябрьского специализированного филиала Башкирской республиканской коллегии адвокатов Надежды Крыловой, постановление является примером правильного и справедливого понимания сути и различий государственной и муниципальной службы в РФ, исходя из действующих конституционных положений, их духа и смысла. «Так сложилось, что правоприменители в большей степени руководствуются принципом единства публичной природы государственной и муниципальной службы, – пояснила она. – При этом самостоятельность местного самоуправления, закрепленная в положениях ст. 130–133 Конституции, не учитывается. Именно этот отличительный признак местной власти определяет особенности и специфику муниципальной службы и одновременно не предполагает полного тождества государственной и муниципальной службы. В связи с этим ограничения и обязательства, налагаемые на муниципальных служащих, отличаются от ограничений и обязательств, налагаемых на госслужащих».
В связи с этим, полагает эксперт, представляется убедительной правовая позиция КС о невозможности «автоматического распространения на муниципальных служащих такого связанного с государственной гражданской службой ограничения, как наличие у гражданина неснятой или непогашенной судимости» и об «отсутствии у гражданина, поступающего на муниципальную службу, обязанности указывать при заполнении анкеты сведения о наличии или отсутствии у него судимости».
В заключение Надежда Крылова выразила надежду, что правовые позиции КС РФ окажут позитивное влияние на правоприменительную практику, в том числе на недопущение фактов «применения в отношении муниципального служащего неблагоприятных правовых последствий при отсутствии нарушения прямых правовых предписаний с его стороны».
