Энциклопедия решений. Прокурорские проверки
Внимание
Мораторий на проведение плановых проверок малого бизнеса в 2016-2018 годах, предусмотренный ст. 26.1 Закона N 294-ФЗ, не распространяется на прокурорские проверки (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).
Проведение прокурорских проверок имеет свои особенности:
2. Закон запрещает вмешательство в осуществление прокурорского надзора, в связи с чем прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления (п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре). Никто также не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения (п. 3 ст. 5 Закона о прокуратуре). Таким образом, контроль за действиями прокурора, проводящего проверку, затруднен. С другой стороны, прокурор обязан знакомить проверяемое лицо с решением о проведении проверки, в котором обязательно указываются цели, основания и предмет проверки, а действия и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном порядке (п. 3 и п. 15 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Конституционный Суд РФ настаивает на необходимости эффективного судебного контроля над мероприятиями прокурорского надзора, притом что бремя доказывания правомерности проведения проверки и предъявленных требований должен нести прокурор (п. 5.6 мотивировочной части, абз. 7 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П).
4. Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней, однако он может продлеваться, а также приостанавливаться и возобновляться (п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре).
5. Прокурорские проверки могут быть как выездными, так и документарными. Инструкция N 45 рекомендует прокурорам проводить выездные проверки по фактам обращений о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, а также обращений по наиболее актуальным (резонансным) вопросам (п. 4.3 Инструкции N 45).
6. При проведении проверки прокурор вправе затребовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений (абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), которые предоставляются ему бесплатно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре).
8. Закон о прокуратуре (п. 14 ст. 21) устанавливает, что акт проверки составляется в случае, если в ходе проверки не было выявлено нарушений. Однако представляется, что акт проверки должен быть составлен вне зависимости от ее результатов, поскольку на это указывает Постановление N 2-П (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части).
9. Генеральная прокуратура РФ является оператором Единого реестра проверок и обеспечивает размещение общедоступной информации из этого Реестра на сайте proverki.gov.ru (ч. 1, ч. 3 ст. 13.3 Закона N 294-ФЗ), включая уникальный учетный номер каждой проверки, сведения, указанные в распоряжении (приказе) о проведении проверки и в Акте проверки, сведения о мерах, принятых к нарушителям по результатам проверки и т.п. Однако прокуратура не вносит в данный Реестр сведения о своих собственных проверках: им не присваивается учетный номер, а информация об основаниях, длительности и итогах проверок остается полностью закрытой для общественности. Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2017 N 172 предусмотрено ведение собственного реестра, в котором должны фиксироваться решения о проведении проверок, расширении предмета проверок, а также их результаты.
Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении не обжалуется (решение АС Приморского края от 19.11.2014 по делу N А51-17835/2014; постановления Одиннадцатого ААС от 23.07.2014 N 11АП-9008/14, Тринадцатого ААС от 05.12.2013 N 13АП-24766/13; п. 1 главы 4 Обзора судебной практики Челябинского областного суда за первый квартал 2011 года, утв. постановлением президиума Челябинского областного суда от 15.06.2011). Постановление о назначении административного наказания обжалуется по правилам главы 30 КоАП РФ.
*(1) до 15.09.2015 такие дела рассматривались в порядке главы 25 ГПК РФ
Энциклопедия решений. Поводы для назначения прокурорской проверки
Поводы для назначения прокурорской проверки
Внимание
Нормы закона N 294-ФЗ об основаниях для проведения плановых и внеплановых проверок не распространяются на прокурорские проверки (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).
Внимание
Кроме того, в качестве повода для прокурорских проверок используются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской практики, указания вышестоящих прокуратур (решение Ахтубинского районного суда Астраханской области от 03.02.2015 по делу N 2-228/2015), а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 Приказа N 195).
Значительная часть проверок проводится на основании собственных планов работы прокуратур на ближайший календарный период (п. 1 Справочника N 1 Приказа N 295, постановление Восемнадцатого ААС от 07.04.2014 N 18АП-2321/14). Такие планы являются служебными документами, доступ к которым закрыт.
Внимание
Проверки могут быть приурочены к определенным событиям общественной жизни. Например, в период проведения избирательных кампаний прокуроры уделяют повышенное внимание вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий (п. 7.3 Приказа N 195).
Кроме того, проверка может назначаться, если имеется соответствующее задание или указание вышестоящей прокуратуры, поручение Президента РФ или Председателя Правительства РФ (п.п. 2, 10, 11 Справочника N 1 Приказа N 295). Наконец, поводами к назначению сплошных или выборочных проверок в определённой сфере могут являться различные события, вызвавшие общественный резонанс и критические выступления в СМИ (например, пожар в доме-интернате, повлекший человеческие жертвы и т.п.).
До появления правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Постановлении N 2-П, отсутствие информации о нарушении закона в отношении конкретного юридического лица или предпринимателя не свидетельствовало об отсутствии законных оснований для проведения прокурором проверки (постановления Шестого ААС от 19.02.2013 N 06АП-206/13; Второго ААС от 14.08.2009 N 02АП-3386/2009). Прокурорский надзор действует независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения (постановления Двенадцатого ААС от 07.11.2013 N 12АП-8871/13; Шестого ААС от 02.08.2013 N 06АП-3515/13; Московского городского суда от 28.03.2012 N 4а-3525/11). Обратные решения были чрезвычайно редки (см. постановление Тринадцатого ААС от 09.04.2014 N 13АП-3057/14, решение Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила от 27.01.2012 по делу N 2-83/2012).
Внимание
Подобные решения появляются и после Постановления N 2-П. Так, в постановлении Семнадцатого ААС от 13.10.2015 N 17АП-12772/15 суд указал, что надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно, и на основании п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре ей не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку, а на таком направлении, как соблюдение законодательства о промышленной безопасности, прокурорский надзор действует независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения; в Апелляционном определении от 04.06.2015 по делу N 33-3813/2015 СК по гражданским делам Оренбургского областного суда установил, что прокурор может осуществлять и самостоятельный надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Таким образом, обычно факт проверки для субъектов проверки становится полной неожиданностью, хотя в некоторых случаях ее назначение можно предугадать.
Кроме того, недопустимо проведение повторных проверок одного и того же лица по одним и тем же основаниям, за исключением проверок устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки, и по которым прокурором было внесено представление (п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре (абз. 4 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П), и проверок, которые проводятся по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (абз. 2 п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Прокурор вправе не проводить самостоятельно проверку по поступившим в прокуратуру материалам, а потребовать ее проведения от органов государственного контроля (надзора) (абзац 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Такое требование оформляется поручением прокурора о проведении проверочных мероприятий в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя (внеплановой проверки).
Поручение, направленное в органы контроля, поднадзорные городским и районным прокуратурам, подписывает только прокурор города (района);
поручение руководителям федеральных органов контроля направляется только через Генеральную прокуратуру РФ (п. 3.1 Приказа N 93).
Поручение должно содержать основания и подлежащие проверке вопросы (абз. 4 Письма N 76/2-146-2012). Такая внеплановая проверка проводится по правилам Закона N 294-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ), причем должностные лица органов контроля обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок незамедлительно (п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре). Руководитель органа государственного контроля на основании требования прокурора издает приказ о проведении внеплановой проверки, который является самостоятельным основанием для ее проведения (п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Уведомление организации (индивидуального предпринимателя) об этой проверке осуществляется по правилам ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ.
Энциклопедия решений. Процедура проведения прокурорской проверки
Процедура проведения прокурорской проверки
Внимание
Ограничения и запреты, предусмотренные Законом N 294-ФЗ для должностных лиц органов государственного надзора (контроля), не распространяются на прокуроров при осуществлении ими прокурорского надзора (п. 3 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ).
Уведомление о проверке
До сведения поверяемого лица должно быть доведено и мотивированное решение прокурора о расширении предмета (следовательно, и пределов) проверки (абз. второй п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П, приложение 2 к Приказу N 172). На практике это требование соблюдается (определение СК по административным делам Суда ЕАО от 04.05.2016 по делу N 33а-274/2016), однако далеко не всегда (решения Краснозерского районного суда Новосибирской области от 23.01.2017 по делу N 2а-36/2017, Ленинского районного суда г. Омска Омской области от 01.11.2016 по делу N 2а-6906/2016, АС Новосибирской области от 29.05.2015 по делу N А45-6044/2015, постановление Пятого ААС от 17.07.2015 N 05АП-5619/2015).
Должностные лица органов управления коммерческих и некоммерческих организаций обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок и ревизий незамедлительно (п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре). Однако прокурор часто удовлетворяет просьбу руководителя об отложении проверки на небольшой срок, если она мотивирована (например, для обеспечения присутствия необходимых специалистов, выделения прокурору помещения, офисной техники и т.п.).
Согласно п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре, срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня ее начала. По решению прокурора этот срок может быть продлен один раз не более чем на 30 календарных дней, и только если необходимо провести дополнительные проверочные мероприятия в рамках указанной проверки. Следующее продление (опять на срок, не превышающий 30 календарных дней) может разрешить только Генеральный прокурор или его заместитель, специально уполномоченный на это (п. 4 Приказа N 172).
Если прокуратура проверяет организацию, которая работает в разных регионах, то срок проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, отделению, структурному подразделению (п. 5 ст. 21 Закона о прокуратуре).
При этом в срок проведения проверки не включаются сроки просрочки в предоставлении документов и срок, на который она была приостановлена (п. 9 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Однако проверки, как правило, проводятся на основании поступившего в прокуратуру обращения (которое содержит информацию о фактах неисполнения закона или несоблюдения прав и свобод человека и гражданина). Ответ на обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, дается прокурором в течение тридцати дней со дня регистрации обращения в органе прокуратуры (п. 5.1 Инструкции N 45). В случае проведения дополнительной проверки по обращению, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем, но не более чем на 30 дней (п. 5.8 Инструкции N 45).
Таким образом, в большинстве случаев проверяемые вправе предполагать, что прокурорская проверка уложится в месячный срок. О том, что принято решение о продлении, приостановлении или возобновлении срока проверки, в течение двух дней со дня принятия соответствующего решения обязательно уведомляется руководитель или полномочный представитель проверяемого лица (п. 11 ст. 21 Закона о прокуратуре). Таким образом, проверяемое лицо может точно определить длительность текущей прокурорской проверки.
Предоставление документов по требованию (запросу) прокурора
Прокурорская проверка может быть документарной или выездной. В обоих случаях прокурор (или его помощник, см. письмо Генеральной прокуратуры РФ от 11.01.2016 N 72/1-р-2016) вправе истребовать необходимые ему документы, материалы, статистические и иные сведения (абзацы 2, 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), которые предоставляются ему бесплатно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре). Если документы для изучения запрашиваются в преддверии выездной проверки, то прокурорам запрещено истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место (п. 15 Приказа N 195).
В любом случае прокурору запрещено требовать предоставления документов (их копий), материалов и сведений:
— которые официально опубликованы в СМИ или размещены на официальном сайте органа или организации, если создание такого сайта предусмотрено ее учредительными документами (абз. 3 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре). Если прокурор запросил именно такие документы, то в ответе на запрос следует указать, в каком СМИ или на какой веб-странице опубликованы документы, и актуальны ли они на момент запроса (п. 2.4 ст. 6 Закона о прокуратуре);
— которые могут быть получены у других госорганов или из открытых источников (абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П);
— которые уже передавались в прокуратуру в связи с ранее проводимой проверкой (абз. 3 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре, абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Если прокурор запросил именно такие документы, то в ответе на запрос следует указать сведения о проверке, в рамках которой передавалась запрошенная информация, и ее актуальность (п. 2.4 ст. 6 Закона о прокуратуре);
— которые проверяемое лицо не обязано иметь в соответствии с законодательством (абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П;
— которые выходят за пределы конкретной проверки (абз. 2 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре, абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П, абз. 2 п. 15 Приказа N 195).
При этом, согласно закону, некоторые из документов, которые прокурор не может запрашивать (из «прошлой» проверки и официально опубликованные), проверяющие лица все же обязаны ему предоставить, если требования прокурора обусловлены необходимостью проведения исследований для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки, либо наличием ЧС или угрозы причинения вреда жизни или здоровью, имуществу, окружающей среде, безопасности государства (п. 2.5 ст. 6 Закона о прокуратуре). Отметим, однако, что сформулированный в Постановлении N 2-П запрет на требование документов и информации не предполагает подобных изъятий.
Прокуратуре также запрещено требовать от проверяемого лица формировать те документы, которые не имелись на момент предъявления требования (абз. 3 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П).
Доступ на территорию проверяемого объекта
Прокурорские проверки могут быть как выездными, так и документарными. Инструкция N 45 рекомендует прокурорам проводить выездные проверки по фактам обращений о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, а также обращений по наиболее актуальным (резонансным) вопросам (п. 4.3 Инструкции N 45). Прокурор самостоятельно определяет, будет ли проверка выездной.
Работник прокуратуры по предъявлении служебного удостоверения вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Лицо, не обеспечившее доступ прокурора на указанную территорию или не пропустившее его лично, несет ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ (решение Московского городского суда от 30.07.2013 N 7-1865/13; постановления Ярославского областного суда от 06.05.2014 по делу N 4А-135/2014, Оренбургского областного суда от 19.07.2013 по делу N 4а-374/2013; Архангельского областного суда от 20.07.2010 N 4а-381). Наказание может быть наложено и на саму организацию (решение Ульяновского областного суда от 25.09.2014 по делу N 12-276/2014). Пропуск прокурора на режимные объекты может быть связан с некоторыми ограничениями (постановление Великоновгородского гарнизонного военного суда Новгородской области от 10.03.2015 по делу N 5-8/2015).
Как быть, если сотрудники прокуратуры не предъявляют решение о проверке? Учитывая положения п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре о том, что мотивированное решение о проверке подлежит доведению до сведения проверяемого, можно утверждать, что в настоящее время отсутствие документа о проверке у прибывших сотрудников прокуратуры является незаконным (кроме случаев, если такое решение было представлено ранее). Ранее, однако, суды считали, что отсутствие у прокурора приказа или другого документа о проведении проверки не является основанием для его недопуска на территорию*(1) (решение Благодарненского районного суда Ставропольского края от 25.07.2014 по делу N 12-57/14, постановления Томского гарнизонного военного суда Томской области от 07.08.2014 по делу N 5-92/2014, Московского городского суда от 12.11.2012 N 4а-2309/12). Требования проверяющих должны исполняться и в том случае, если прокурорские работники одеты не в форменную одежду (постановление Архангельского областного суда от 16.02.2012 N 4а-56).
Требование о беспрепятственном доступе на территорию распространяется не только на прибывшего сотрудника прокуратуры, но и иных лиц, привлеченных прокурором в качестве специалистов (постановления Люблинского районного суда г. Москва от 27.04.2015 по делу N 5-818/2015, заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 16.01.2012 N 205-АД11-1; Владимирского областного суда от 03.08.2012 по делу N 4а-216/2012, апелляционное определение Московского городского суда от 20.11.2013 N 11-37687/13). Отсутствие ключей или сотрудников, умеющих открывать двери в определенные помещения, не является уважительным обстоятельством для недопуска прокурора (решение Зуевского районного суда Кировской области от 02.04.2015 по делу N 12-2-3/2015). Активное сопротивление прокурорским работником может повлечь уголовное наказание (см. приговор Ленинского районного суда г. Кирова Кировской области от 31.03.2014 по делу N 1-142/2014).
Участие в проверке должностных лиц иных государственных органов
Законодательство позволяет прокурору привлекать к участию в проверке представителей иных госорганов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций и требовать от руководителей и других должностных лиц госорганов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов (п. 13 ст.21, абз. 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Пользуясь этим правом, прокуроры достаточно часто кооптируют для проведения своей, прокурорской, проверки должностных лиц различных надзирающих органов (инспекторов пожарного надзора, налоговых, трудовых инспекторов, специалистов из Роспотребнадзора, Росздравнадзора, Роскомнадзора, Рособрнадзора и т.п.). Эти должностные лица вместе с прокурором проходят на территорию проверяемого лица и принимают полноценное участие в проверке: указывают на нарушения, изучают документы, берут пробы, образцы, делают замеры и прочие аналогичные действия. Несмотря на то, что они являются должностными лицами соответствующих органов, в прокурорской проверке они участвуют не как представители собственного ведомства, но исключительно в качестве компетентных специалистов. Поэтому проверка, даже с их участием, не перестает быть прокурорской и не влечет изменений в периодичности плановых проверок, проводимых упомянутыми надзорными органами (абз. 6 п. 5.4 мотивировочной части, абз. 5 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П). Эти привлеченные лица признаются специалистами и в том случае, если обладают только юридическим образованием (например, инспектор труда), и, строго говоря, не обладают специальными познаниями, отличными от познаний прокурорского работника (решение Батайского городского суда Ростовской области от 13.05.2014 по делу N 2-1406/2014). Кроме того, прокурор вправе привлечь к проверке специалистов не из «профильного», а из «смежного» ведомства (например, сотрудников МЧС для проверки соблюдений законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, см. решение Благодарненского районного суда Ставропольского края от 25.07.2014 по делу N 12-57/14).
Вызов в прокуратуру
Однако закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Согласно ст. 22 Закона о прокуратуре это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами. При этом в силу ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, следовательно, эти лица вправе отказаться от дачи объяснений против самого себя, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности (постановления ВС РФ от 06.06.2003; Верховного суда Республики Татарстан от 20.01.2012 по делу N 7а-1247, Кромского районного суда Орловской области от 24.04.2015 по делу N 2-12-5/2015). Необходимо отметить, что это требование учитывается не всеми судами (постановление Волгоградского областного суда от 04.07.2012 по делу N 7а-544/12). Кроме того, суд признает право прокурора на вызов лица даже после истечения сроков проверки, в том числе, если по итогам проверки возбуждено судебное разбирательство (решение Новокубанского районного суда Краснодарского края от 18.03.2015 по делу N 12-18/2015).
Внимание
Указанный порядок распространяется на случаи вызова прокурором лиц именно для дачи объяснений. Если прокурор вызывает лицо, чтобы составить в его отношении постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ, ст. 25 Закона о прокуратуре), он обязан соблюсти процессуальные гарантии, предусмотренные КоАП РФ (решение Октябрьского районного суда г. Саратова Саратовской области от 20.11.2014 по делу N 12-270/2014, постановления Двенадцатого ААС от 09.04.2009 N 12АП-2120/2009; Второго ААС от 23.10.2012 N 02АП-6226/12).
Как правило, прокурор самостоятельно устанавливает пределы проверки. В частности, суды исходят из того, что прокурор не связан доводами жалобы, послужившей поводом к проведению проверки, и может проверить более широкий круг вопросов (постановление Двадцатого ААС от 04.07.2012 N 20АП-2225/12); проверка может проходить по нескольким направлениям одновременно (например, проверяться выполнение требований и санитарного законодательства, и норм пожарной безопасности) (постановления Девятого ААС от 18.03.2013 N 09АП-3607/13; Двенадцатого ААС от 06.12.2012 N 12АП-9440/12). Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что прокурорская проверка предполагает проверку в пределах определенного предмета конкретной проверки, причем предмет этой проверки обусловлен такими сведениями о нарушениях закона, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с соответствующим надзирающим государственным органом (абз. 2 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П). Если в ходе проверки в деятельности проверяемого лица обнаруживаются признаки иных нарушений законов, причем подтвердить или опровергнуть их невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки (приложение 2 к Приказу N 172). Оно доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого лица не позднее дня его принятия (абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре; абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П).
При проведении проверки прокурор не вправе:
— подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре);
Оформление результатов проверки
Закон о прокуратуре устанавливает, что акт проверки составляется в случае, если в ходе проверки не было выявлено нарушений, в десять календарных дней после ее окончания (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре (в ред. от 07.03.2017). Однако представляется, что акт проверки должен быть составлен вне зависимости от ее результатов, поскольку на это прямо указано в Постановлении N 2-П (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части). А если проверка не выявила нарушений, то прокурор дополнительно вышлет копию акта проверенному лицу (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Форма акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, утверждена приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2017 N 172 (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре). Как будет оформляться акт проверки, в ходе которой выявлены нарушения, пока непонятно. Полагаем, что несоставление такого акта противоречит положениям Закона о прокуратуре в том толковании, которое было дано Конституционным Судом РФ в абз. 6 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П и которое является общеобязательным (ч. 5 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», также см. последний абзац п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П).
Если проверка не выявила никаких нарушений, то в течение 10 дней после ее окончания составляется акт, и его копия отсылается руководителю или представителю проверенного лица (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Если проверка выявила нарушения, то, помимо составления акта проверки, прокурор, скорее всего, применит меры прокурорского реагирования:
— предостережение о недопустимости нарушения закона. Для его объявления должностное лицо или работник, выполняющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, будет вызван в прокуратуру (п. 1.4 указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»);
— возбуждение дела об административном правонарушении. Если дело возбуждается непосредственно прокурором (а у него есть такое право), законный представитель проверенного лица должен быть вызван в прокуратуру для составления постановления в порядке ст. 28.4 КоАП РФ. Если дело возбуждается иным административным органом, то представитель вызывается туда для составления протокола об административном правонарушении (п.п. 4, 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ). Если постановление вынесено в отсутствие представителя, то его копия в течение трех дней отсылается лицу, в отношении которого оно составлено (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ);
— представление прокурора об устранении нарушений закона. Вносится прокурором в государственные органы, общественные организации и должностным лицам организаций и, что важно, является основанием для повторной проверки того же лица по тем же основаниям (абз. 3 п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре);
— протест прокурора на противоречащий закону правовой акт. Вносится прокурором лицу (органу), издавшему данный акт.
*(1) Обратите внимание: представленная судебная практика была сформирована до постановления Конституционного Суда РФ N 2-П от 17.02.2015. Впрочем, и после этой даты суды иногда отказывали в праве проверяемого лица на получение мотивированного решения о проверке (постановление Тихоокеанского флотского военного суда Приморского края от 28.04.2015 по делу N 12-12/2015).
