ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ст. 5.59 КоАП РФ
И ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫЕ ФУНКЦИИ»
Одним из важнейших конституционных прав гражданин Российской Федерации является право на обращение в органы власти с различными заявлениями и жалобами. Фактически реализация этого права выступает необходимым каналом получения информации о реальном положении дел в обществе, «лакмусовой бумажкой» его состояния, отражающей результаты проводимых реформ, их эффективность. В целях надлежащего функционирования такого канала действующим законодательством предусмотрен механизм его поддержания в надлежащем состоянии.
Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В качестве элемента защиты данного права выступает предусмотренная законодательством Российской Федерации ответственность лиц, виновных в его нарушении. В частности, такая ответственность определена в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ, который вступил в законную силу с 25 июля 2011 г.). При этом право на возбуждение дела по данной статье относится к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
За шесть месяцев 2014 года по постановлениям прокуроров Волгоградской области к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ привлечено 64 должностных лица (АППГ — 66, за 6 мес. 2012 г. — 46)(1). Это свидетельствует о неединичных нарушениях прав граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений.
В то же время в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П в правоприменительной практике прокуратуры области возникли определенные трудности.
Названным Постановлением взаимосвязанные положения ряда статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными
учреждениями и иными организациями.
Как отмечено в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений объединений граждан» от 6 августа 2012 г. № 28-4-2012, впредь до введения в действие нового правового регулирования Закон (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») должен применяться исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в указанном Постановлении.
И если в надзорной практике прокуратуры Волгоградской области обращения объединений граждан рассматривались в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», то распространение его требований на организации, осуществляющие публично значимые функции, вызывало определенные трудности.
Как показало изучение решений Конституционного Суда Российской Федерации, в них содержится лишь указание на конкретные организации, выполняющие публично значимые функции. К таким организациям наряду с органами военного ведомства, органами внутренних дел, таможни, избирательными комиссиями, службой судебных приставов(1) Конституционный Суд Российской Федерации относит третейские суды, адвокатуру, коммерческие банки(2).
Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”» от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, заключающихся в перечислении органов и должностных лиц, выполняющих публично значимые функции.
Однако единые критерии определения указанных функций ни Конституционным Судом Российской Федерации, ни законодателем в КоАП РФ не выработаны.
Сказанное может проиллюстрировать следующий пример из практики.
Гражданин С. обратился в Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Волгоградской области с заявлением о нарушении коммерческим банком законодательства о банках и банковской деятельности. По результатам проведенной проверки заявителю направлен ответ по истечении более 60 дней с момента регистрации жалобы, что породило обращение С. в органы прокуратуры области с жалобой на действия сотрудников Главного управления.
В целях объективного и полного рассмотрения обращения С. первоначально необходимо было определиться, выполняет ли Центральный банк Российской Федерации публично значимые функции.
Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления(3).
В систему федеральных органов исполнительной власти он также не включен(4).
Целями его деятельности являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение
стабильности и развитие национальной платежной системы.
Поскольку в силу ст. 75 Конституции Российской Федерации рубль является денежной единицей в Российской Федерации, а его защита и обеспечение устойчивости — основной функцией Банка России, следует признать, что последний осуществляет публично значимые функции.
При таких обстоятельствах при рассмотрении обращений граждан сотрудники Банка России должны руководствоваться требованиями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающего, что по общему правилу обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня регистрации (ст. 12).
Как показала проведенная проверка, сотрудниками Главного управления это сделано не было.
Выше отмечалось, что одной из гарантий соблюдения права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений является административная ответственность лиц, виновных в его нарушении.
Анализ действовавшей на момент проверки диспозиции ст. 5.59 КоАП РФ свидетельствовал о невозможности привлечения виновных сотрудников Главного управления к ответственности, поскольку ответственности подлежали лишь должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления.
В целях исправления сложившейся ситуации Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, согласно которым административную ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, несут, в том числе, государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Указанные изменения вступили в силу с 19 мая 2013 г.
Таким образом, в период с 18 июля 2012 г. по 19 мая 2013 г. работники организаций, осуществляющих публично значимые функции, были обязаны руководствоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», однако административную ответственность за его нарушение не несли, что ослабляло гарантии права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений. Кроме того, и после вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ должностные лица организаций, осуществляющих публично значимые функции, в соответствии с ч. 12 ст. 1.7 КоАП РФ не могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения, совершенные до 19 мая 2013 г.
Однако даже при закреплении законодателем административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, их понятие осталось нераскрытым.
Представляется, что деятельность таких организаций осуществляется правомочно, т. е. в соответствии с законодательно определенными полномочиями; публично, т. е. открыто для широкого круга лиц; принимаемые ими решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость.
Исходя из изложенного публично-значимой функцией является осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами, их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями.
Организации, осуществляющие публично значимые функции, как субъект административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ
Дата публикации: 12.04.2020 2020-04-12
Статья просмотрена: 1668 раз
Библиографическое описание:
Лиханская, А. С. Организации, осуществляющие публично значимые функции, как субъект административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ / А. С. Лиханская. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 15 (305). — С. 212-214. — URL: https://moluch.ru/archive/305/68816/ (дата обращения: 25.11.2021).
В настоящей статье рассматривается вопрос административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
Ключевые слова: обращения граждан, рассмотрение обращений, организации, осуществляющие публично значимые функции, субъект административной ответственности.
Право на обращение в органы власти с заявлениями и жалобами является важнейшим конституционным правом граждан Российской Федерации.
Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, провозглашено статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации.
Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ)[1].
Элементом защиты права граждан на обращение является предусмотренная законодательством ответственность лиц, виновных в его нарушении.
За нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
При этом, до настоящего времени как в теории, так и на практике, спорным и неоднозначным является вопрос определения субъектного состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ.
В частности, одним из субъектов административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, являются осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, а также иные организации и их должностные лица.
Вместе с тем, проблемой данного субъекта является отсутствие в федеральном законодательстве содержания термина «иные организации, осуществляющие публично значимые функции».
В связи с отсутствием правового закрепления данного понятия возникает вопрос — какие организации относятся к осуществляющим публично значимые функции, а какие нет?
Можно предположить, что под публично значимой функцией понимается любая общественно значимая деятельность организаций, которая осуществляется для блага общества и граждан.
При этом, указанная деятельность должна осуществляться в соответствии с законодательно определенными полномочиями и открыто для широкого круга лиц, а принимаемые организациями решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость [2].
Таким образом, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, можно отнести организации, на основании нормативного правового акта или распорядительного акта органа государственной власти или местного самоуправления, осуществляющие экономически и социально важные для населения полномочия, и принимающие решения, обязательные для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются.
Вместе с тем, с учетом указанной интерпретации определения «иные организации, осуществляющие публично значимые функции» под действие Федерального закона № 59-ФЗ подпадает деятельность большого количества различных организаций.
С другой стороны, правоприменительная практика может признать реализующими публично значимые функции только организации, участвующие в исполнении отдельных государственных (муниципальных) полномочий.
На практике отнесение тех или иных организаций к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и, соответственно, распространяются положения Федерального закона № 59-ФЗ, осуществляется правоприменителем.
Согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации изложенной в постановлении от 18.07.2012 № 19-П, на государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие социально-культурные или иные функции некоммерческого характера Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований возложена обязанность рассмотрения обращения граждан, так как они исполняют государственные или муниципальные публично значимые функции в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.
На иные субъекты, которые не относятся к системе публичной власти, публично значимые функции могут быть законодательно возложены в случае, если их деятельность связана с осуществлением публичных функций создавшего их публичного образования, и соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан [3].
Возложение же обязанности по рассмотрению обращений на организации, которые не входят в систему публичной власти, является вмешательством в их деятельность как самостоятельных субъектов права.
Исходя из вышеизложенного, неоднозначным является ответ на вопрос — подпадают ли под понятие «иные организации, осуществляющие публично значимые функции», и, соответственно являются ли субъектом административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, должностные лица управляющих многоквартирными домами компаний?
В определении от 27.06.2017 № 1361–0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения Федерального закона № 59-ФЗ не распространяются на гражданско-правовые отношения между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями [4].
Однако, рассматривая вопрос привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ руководителей юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, вышеуказанный вывод Конституционного Суда Российской Федерации трактуется судами по-разному.
Так, в 2017 и 2018 году, суды общей юрисдикции привлекали руководителей юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП, поскольку приходили к выводу о том, что осуществление управляющими многоквартирными домами компаниями деятельности напрямую влияет на жилищные и иные права значительного количества граждан, проживающих в многоквартирном жилом доме, их здоровье, безопасность, и свидетельствует о выполнении управляющей компанией публично значимых функций.
В 2019 году Верховный Суд Российской Федерации постановлениями от 15.02.2019 № 48-АД19–2 и № 88-АД19–2 отменил постановления нижестоящих судов, которыми руководители управляющих компаний привлечены к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение предусмотренного Федеральным законом № 59-ФЗ срока рассмотрения обращения.
Суд указал, что управляющая многоквартирным домом компания является юридическим лицом, которое создано для получения прибыли, и не относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Правоотношения собственника помещений в многоквартирном доме и управляющей компании носят гражданско-правовой характер, вследствие чего, требования Федерального закона № 59-ФЗ на них не распространяются [5].
С учетом правовой позицией Верховного суда Российской Федерации, в настоящее время при рассмотрении вопроса привлечения руководителей управляющих многоквартирными домами компаний к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, суды прекращают производства по делам об административных правонарушения, указывая, что управляющие многоквартирными домами компании не являются субъектом названного состава административного правонарушения.
Таким образом, в связи с отсутствием в федеральном законодательстве содержания термина «иные организации, осуществляющие публично значимые функции», решение вопроса отнесения различных организаций, в том числе, управляющих многоквартирными домами компаний, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, и соответственно, их привлечение к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, зависит от складывающейся в определенный период времени правоприменительной практики.
1. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс
2. Занин Т. В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции» // Криминалистъ. — 2014. — № 2 (15). — С. 77–79.
3. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СПС КонсультантПлюс
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс
5. Постановление Верховного Суда РФ от 15.02.2019 № 48-АД19–2 // СПС КонсультантПлюс
Кто не идёт вперед, тот идёт назад
вторник, 4 июня 2013 г.
Что такое «публично-значимые функции» и какие организации их осуществляют?
Изучение действующего российского законодательства показало, что понятие «публично-значимые функции» в нём четко не определено. Оно упоминается только в самом законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и в соответствующей статье «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Нет в законодательстве определения и для понятия «публичная функция».
У нас, к сожалению, часто так бывает, что термин используется в научных работах и в практической деятельности, при этом четкого толкования его в законодательстве нет. В итоге вопрос о том, какие именно организации подпадают теперь под действие закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» остается открытым, и он, несомненно, ещё станет поводом для многочисленных судебных разбирательств.
В автореферате одной из диссертаций дано следующее определение понятия «публичные функции»:
С. Б. Жилина «Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации». Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006, см. http://www.dissercat.com/content/pravovoe-obespechenie-ispolneniya-kommercheskimi-bankami-publichnykh-funktsii-v-rossiiskoi-f
Конституционный Суд Российской Федерации в августе 2012 года в своем Постановлении от 18 июля 2012 года № 19-П/2012 «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области», признавая ряд положений федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» несоответствующими Конституции РФ, сказал, что «Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-О-О и др.)».
Изучение приведенных в Постановлении Конституционного Суда ссылок и других судебных решений показало, что в делах речь шла о:
Кроме того, в Постановлении № 19-П/2012 Конституционный Суд сослался на аналогичную позицию Европейского суда по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», от 16 июня 2005 года по делу «Шторк (Storck) против Германии» и др.). При этом Конституционный Суд подчеркнул (п.6.1 Постановления № 19-П/2012), что «обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала».
Именно поэтому, по мнению Конституционного Суда, федеральный законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений, но при этом как сама эта обязанность, «так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно».
Конституционный Суд также отметил, что согласно пункту 3 статьи 26.11 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Эти организации могут создаваться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 2 федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Все эти организации теперь при работе с обращениями граждан обязаны будут исполнять требования закона по рассмотрению обращений граждан, «поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования».
Конституционный суд обратил внимание на то, что обязанность рассматривать обращения граждан является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 № 349-О было, например, приведено мнение генерального директора банка, оспаривавшей конституционность положений регионального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан». Защищая свою позицию, она утверждала, что исполняла при рассмотрении жалобы гражданина частноправовые функции, а не публично-правовые.
Определение Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 N 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Букиной Натальи Александровны на нарушение ее конституционных прав статьями 1 и 6 Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан»»
Ленинградский районный суд Калининградской области со ссылкой на статьи Закона Калининградской области «О порядке обращения граждан» своим решением от 3 октября 2001 года признал незаконным бездействие председателя правления и генерального директора коммерческого банка «Балткредобанк» выразившееся в том, что ею не был дан ответ на жалобу гражданина в связи с незаконными действиями работников охраны банка.
Поскольку четкости в вопросе о том, что относится к публично-значимым функциям, нет, у организаций могут возникнуть дополнительные проблемы и риски при исполнении требований законодательства.
С моей точки зрения, больше всего проблем может возникнуть именно у коммерческих организаций, для которых исполнение публичных функций не являются основным видом деятельности.
