что такое административный орган
Статья 10. Административные органы и государственные службы
Статья 10
Административные органы и государственные службы
1. В административных округах государства-участника, где число жителей, пользующихся региональными языками или языками меньшинств, оправдывает указанные ниже меры, и в соответствии с положением каждого языка, Участники обязуются, насколько это представляется возможным:
а) i) обеспечивать, чтобы административные власти пользовались региональными языками или языками меньшинств; или
ii) обеспечивать, чтобы те их представители, которые осуществляют контакты с общественностью, пользовались региональными языками или языками меньшинств в их отношениях с лицами, обращающимися к ним на этих языках; или
iii) обеспечивать, чтобы лица, пользующиеся региональными языками или языками меньшинств, могли подать устные или письменные заявления и получить ответ на этих языках; или
iv) обеспечивать, чтобы лица, пользующиеся региональными языками или языками меньшинств, могли подать устные или письменные заявления на этих языках; или
v) обеспечивать, чтобы лица, пользующиеся региональными языками или языками меньшинств, могли на законных основаниях представлять документы на этих языках;
b) следить за доступностью для населения широко используемых административных документов и бланков на региональных языках или языках меньшинств или в двуязычном варианте;
с) разрешать административным властям составлять документы на региональном языке или языке меньшинства.
2. В отношении местных и региональных властей, на территории которых число жителей, пользующихся региональными языками или языками меньшинств, таково, что оправдывает ниже указанные меры, Участники обязуются разрешать и/или поощрять:
а) использование региональных языков или языков меньшинств органами региональной или местной власти;
b) возможность подачи лицами, пользующимися региональными языками или языками меньшинств, устные или письменные заявления на этих языках;
с) опубликование региональными властями их официальных документов также на соответствующих региональных языках или языках меньшинств;
d) опубликование местными властями их официальных документов также на соответствующих региональных языках или языках меньшинств;
е) использование региональными властями региональных языков или языков меньшинств в ходе дебатов на сессиях их представительных органов, что, однако, не исключает использование государственного языка (языков);
f) использование местными властями региональных языков или языков меньшинств в ходе дебатов на их сессиях, что, однако, не исключает использование государственного языка (языков);
g) использование или усвоение традиционных и топонимически правильных названий мест на региональных языках или языках меньшинств, при необходимости вместе с названием на государственном языке (языках).
3. В отношении государственных функций, осуществляемых административными властями или другими лицами, действующими от их имени, Участники обязуются, на своей территории, где используются региональные языки или языки меньшинств, в соответствии с положением каждого языка и насколько это представляется возможным:
а) обеспечивать при осуществлении этих функций использование региональных языков или языков меньшинств; или
b) разрешать лицам, пользующимся региональными языками или языками меньшинств подавать заявление и получать ответ на этих языках; или
с) разрешать лицам, пользующимся региональными языками или языками меньшинств, подавать заявление на этих языках.
4. В целях реализации тех положений пунктов 1, 2 и 3, с которыми они согласились, Участники обязуются принять одну или более из числа следующих мер:
а) обеспечивать, если потребуется, письменный и устный перевод;
b) осуществлять набор и, в случае необходимости, подготовку достаточного числа официальных лиц и других государственных служащих;
с) удовлетворять, насколько это возможно, просьбы государственных служащих, владеющих региональным языком или языком меньшинства, об их назначении в район, где этот язык используется.
5. Стороны обязуются разрешать по просьбе заинтересованных лиц использование или принятие фамильных имен на региональном языке или языке меньшинства.
ГАРАНТ:
См. комментарий к статье 10 настоящей Хартии
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Статья 4. Административный орган
Статья 4
Административный орган
2. Административный орган может создаваться на государственном, региональном или местном уровнях.
3. Каждый туннель трансъевропейской дорожной сети, расположенный на территории одного государства-члена ЕС, подпадает под компетенцию одного административного органа. Для каждого туннеля, расположенного на территории двух государств-членов ЕС, каждое государство-член ЕС назначает административный орган, либо оба государства-члена ЕС назначают совместный административный орган. В случае назначения двух административных органов решение любого из них, принятое в рамках своих полномочий и компетенции в отношении безопасности туннеля, принимается при условии предварительного согласия второго органа.
4. Административный орган выдает разрешение на открытие туннеля в соответствии с процедурой, установленной в Приложении II.
5. Без ущерба действию установленных в настоящей области правил на национальном уровне, административный орган наделяется полномочиями приостанавливать или ограничивать использование туннеля при условии несоблюдения требований безопасности. Орган указывает условия, при которых может быть возобновлено нормальное движение транспорта в туннеле.
6. Административный орган обеспечивает выполнение следующих задач:
(а) проведение испытаний и осмотра туннелей на регулярной основе, а также составление соответствующих требований безопасности;
(b) внедрение организационных и эксплуатационных схем (в том числе планы реагирования в чрезвычайной ситуации) для подготовки и обеспечения оборудованием экстренных служб;
(с) разработка процедуры немедленного закрытия туннеля в чрезвычайной ситуации;
(d) осуществление необходимых мер для снижения рисков.
7. Если органы, обозначенные в качестве административных органов, существовали до их назначения в соответствии с настоящей Статьей, они могут продолжать осуществление своей деятельности при условии соблюдения ими требований настоящей Директивы.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Административные органы как субъекты административного права
Понятие и основы административно-правового статуса административных органов
Понятие «административный орган» в отечественной административно-правовой литературе до недавнего времени вообще не использовалось, хотя оно уже давно и прочно вошло в оборот науки административного права многих зарубежных государств, например, Германии, Франции, Австрии, а также широко применяется в международном публичном праве. Необходимость рассматриваемого понятия в административном праве России, с нашей точки зрения, обусловливается следующим.
В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами и даже государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован их правовой статус и в науке административного права.
В этой связи представляется, что с учетом предложенного нами понимания административно-публичной деятельности в целях отграничения субъектов, осуществляющих эту деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие «административный орган». Федеральный законодатель в некоторых федеральных законах уже использует данное понятие. В частности, в §2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие «административные органы», в качестве которых рассматриваются государственные органы и органы местного самоуправления (административные комиссии), имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.
Под административным органом следует понимать созданную в установленном административным законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также индивидуального субъекта, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции административно-публичной деятельности от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера.
В целях унификации рассматриваемого понятия и возможности его универсального использования в нормативных правовых актах, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности, рамками данного понятия, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, публичных должностных лиц и иных индивидуальных субъектов, действующих в административных правоотношениях от имени государства или муниципального образования и наделенных определенными административными полномочиями.
Как указывалось выше, административные органы являются властвующими субъектами административного права. В этой связи они обладают некоторыми специальными признаками, по которым их можно отграничить от невластвующих субъектов административных правоотношений, а также от иных государственных органов и органов местного самоуправления, не являющихся административными органами.
1. Административный орган — это организация, образуемая государством или муниципальным образованием, либо уполномоченный им в порядке, установленном законодательством, индивидуальный субъект, действующие в административных правоотношениях от их имени в целях реализации общих (публичных) интересов Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.
2. Административный орган в отличие от иных субъектов административного права, т.е. иных физических лиц и организаций, является властвующим субъектом административных правоотношений, за исключением тех случаев, когда он вступает в такие отношения с иными административными органами, занимающими в этих отношениях равное с ним правовое положение.
3. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности, которая является для него единственным или одним из видов деятельности. В этой связи административные органы не могут осуществлять законодательную и судебную деятельность. В то же время некоторые государственные органы, уполномоченные на осуществление административно-пуб-личной деятельности, а значит, являющиеся административными, одновременно наделяются правом осуществления и иных видов властно-публичной деятельности. Например, органы внутренних дел наряду с административно-публичной осуществляют оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность.
4. Каждый административный орган имеет собственную компетенцию в административно-публичной сфере, т.е. административную компетенцию. При этом под административной компетенцией административного органа, по нашему мнению, необходимо понимать перечень (объем) вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, властное решение которых отнесено законом или основанным на нем подзаконным нормативным правовым актом к ведению данного органа. В нормативных правовых актах, определяющих правовой статус тех или иных административных органов, перечень вопросов, относимых к ведению соответствующих органов, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов их правового статуса, как цели, задачи и функции. Поэтому можно сделать вывод о том, что административная компетенция административного органа выражается через цели его деятельности, решаемые им задачи и выполняемые им функции, которые определяются соответствующим законом, подзаконным нормативным правовым актом и (или) положением об этом органе, например, положением о федеральном министерстве, федеральной службе, федеральном агентстве, об административной комиссии и т.п.
5. Административный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него компетенции административными полномочиями, т.е. административными правами нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера. В частности, административные органы в отличие от невластвующих субъектов административного права наделяются правом издания (принятия) нормативных и индивидуальных правовых актов, правом совершения властных юридически значимых действий, в том числе и в отношении не подчиненных им организационно физических лиц и организаций.
6. Административный орган, как правило, входит в иерархически построенную систему соответствующих административных органов с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Например, районный отдел внутренних дел входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации, возглавляемую МВД России.
7. Административный орган, являющийся организацией, имеет структуру, в которую включаются внутренние подразделения этого органа (управления, департаменты, отделы, отделения и т.п.), предназначенные для решения отдельных задач и выполнения отдельных функций, образующих в целом компетенцию данного административного органа. Например, в структуре территориального органа внутренних дел (милиции) имеются криминальная милиция и милиция общественной безопасности, которые состоят из отдельных подразделений: по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, дознания, государственной инспекции безопасности дорожного движения и т.д.
8. Финансирование административного органа в зависимости от того, кем он создан или кем уполномочен на осуществление административно-публичной деятельности, осуществляется соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования. Исключение составляют лишь случаи осуществления отдельных административно-властных полномочий индивидуальными субъектами, не состоящими на государственной или муниципальной службе и не находящимися в штате соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления. Примерами таких индивидуальных субъектов являются работники железнодорожного транспорта, уполномоченные на составление в отношении нарушителей правил поведения на железной дороге протоколов об административных правонарушениях.
9. Административный орган реализует предоставленную ему компетенцию посредством использования специальных административно-правовых методов и форм осуществления административно-публичной деятельности, существенно отличающихся от правовых методов и форм, используемых законодательными органами и судами при осуществлении законодательной и судебной деятельности. В частности, правовыми формами деятельности административных органов являются совершение административно-правовых действий и издание (принятие) нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, а к числу административно-правовых методов могут быть отнесены методы административного регулирования, административного наблюдения (контроля, надзора), административного ограничения, административного принуждения и административного арбитрирования.
Рассмотрим далее особенности административно-правового статуса административных органов с учетом выделенных нами ранее элементов такого статуса.
Общими целями создания и деятельности административных органов являются:
К числу общих административных задач деятельности административных органов, определяемых нормами административного права, можно отнести:
Административные функции административных органов — это определенные соответствующими нормами административного права основные направления их деятельности, обусловленные поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административно-публичной сфере задачами.
В зависимости от направленности и содержания основных направлений деятельности административных органов можно выделить следующие функции этих органов.
1. Нормативно-политические функции, содержанием которых являются выработка государственной политики в административно-публичной сфере в целом или в ее определенной части, а также осуществление нормативно-правового регулирования в данной сфере или в соответствующей ее части. Исходя из этого можно говорить о двух видах нормативно-политических функций:
Названные функции выполняют только такие административные органы, которые занимают центральное, руководящее место в системе административных органов России. К числу таких органов, в частности, относятся Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства. Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах здравоохранения, труда, занятости, социальной защиты населения.
2. Правоприменительные функции, содержанием которых является властное применение положений действующих в административно-публичной сфере в целом или в ее определенной части законов, подзаконных нормативных правовых актов, а также судебных актов. В зависимости от направленности применения администра-тивными органами норм права в административно-публичной сфере можно выделить два вида правоприменительных функций:
Административные полномочия административных органов — это предоставленные данным органам соответствующими нормами административного права административные права, необходимые им для решения имеющихся у них административных задач и осуществления имеющихся у них административных функций.
Все административные полномочия, имеющиеся у административных органов в целом, в зависимости от их содержания представляется возможным подразделить на три большие группы:
Полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов имеются лишь у некоторых административных органов, например, у Президента и Правительства РФ, федеральных министерств. Полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов и по совершению властных юридически значимых действий имеются практически у всех административных органов, но в разном объеме с учетом характера и объема решаемых ими административных задач и выполняемых ими административных функций.
Административные полномочия, принадлежащие административным органам, являющимся организациями, реализуются от их имени должностными лицами этих органов.
Введение подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц и организаций, предотвращения необоснованного вмешательства государства в их частную деятельность, а предотвращения причинения им несоразмерного вреда.
Административные обязанности административных органов — это возложенные на них соответствующими нормами административного права обязанности, исполнение которых необходимо для обеспечения решения имеющихся у них административных задач и функций.
К числу наиболее общих административных обязанностей всех функционирующих в России административных органов, которые должны ими исполняться при осуществлении административно-публичной деятельности можно отнести:
Таковы наиболее общие основы административно-правового статуса административных органов.
В целях получения более полного представления о системе административных органов, функционирующих в настоящее время в России, проведем их классификацию по различным признакам (критериям). Подвергнем классификации только те административные органы, которые осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность.
Классификация административных органов
Все административные органы, действующие в настоящее время в нашей стране и осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, могут быть классифицированы по различным критериям.
В зависимости от места в механизме публичной власти и особенностей организационно-правовой формы выделяют:
В зависимости от выполняемых функций в механизме административно-публичной деятельности, т.е. от видов этой деятельности, выделяют:
Некоторые административные органы в комплексе осуществляют в административно-публичной сфере все указанные выше функции. Например, таможенные органы осуществляют такие функции: распорядительные (регистрационные и лицензионно-разрешительные); административного (таможенного) контроля; борьбы с таможенными правонарушениями; разрешения споров, возникающих между организациями и индивидуальными субъектами, с одной стороны, и нижестоящими таможенными органами — с другой.
В зависимости от объема и содержания компетенции (круга подведомственных органу вопросов) выделяют:
В зависимости от порядка разрешения подведомственных административным органам вопросов выделяют:
В зависимости от территориальных границ, в пределах которых действуют административные органы, выделяют:
В зависимости от временного периода (срока), в течение которого действуют административные органы, выделяют:
Понятие и система органов исполнительной власти в России
К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон, регламентирующий общие правовые начала деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим отсутствует легальное законодательное определение органа исполнительной власти, не установлены виды этих органов и их организационно-правовые формы. Это обстоятельство существенно затрудняет правовое регулирование деятельности этих органов.
В науке административного права под органом исполнительной власти (исполнительным органом государственной власти), как правило, понимается структурное подразделение государственного аппарата (государственная организация, политическое учреждение), образуемое государством для повседневного исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования предоставленных ему государственно-властных полномочий.
В действующем законодательстве РФ отсутствует «легальное» определение понятия «орган исполнительной власти» или «исполнительный орган государственной власти», хотя эти понятия широко употребляются в нормативных правовых актах. Законодатель до настоящего времени не определился даже с тем, как называть эти государственные органы: органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти. Так, в ст. 77 конституции РФ употребляется термин «органы исполнительной власти», в ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ именуется высшим исполнительным органом государственной власти Россий-ской Федерации. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» понятия «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган государственной власти» используются как равнозначные.
С нашей точки зрения, более приемлемым является термин «орган исполнительной власти», поскольку он закреплен основным законом России — Конституцией РФ, является конституционным и до внесения соответствующих изменений в положения конституции РФ не может быть изменен или заменен другим понятием.
Анализ действующего законодательства, регулирующего организацию функционирования органов исполнительной власти, в частности Указов Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 3141 и «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполни-тельной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 (с учетом внесенных в них изменений и дополнений) свидетельствует о том, что перечень федеральных органов исполнительной власти определяется исчерпывающим образом и не может быть расширен за счет других государственных органов, выполняющих функции государственного управления и не включенных в этот перечень. Следовательно, государственный орган может быть отнесен к числу органов исполнительной власти только в том случае, если он включен в систему таких органов специальным нормативным правовым актом. Органы государственного управления, не входящие в силу специальной оговорки законодателя (Президента РФ, президента республики, губернатора иного субъекта РФ) в систему органов исполнительной власти, не могут быть отнесены к категории этих органов.
Таким образом, под органом исполнительной власти следует понимать входящую в систему органов исполнительной власти государственную организацию, специально созданную для осуществления от имени Российской Федерации или соответствующего ее субъекта внешневластной административно-публичной деятельности в пределах определенной для нее компетенции и территории и с использованием предоставленных ей административных полномочий нормотворческого, правоприменительного (регулятивного или охранительно-защитного) характера.
Рассмотрим основные признаки органов исполнительной власти, по которым их можно отграничить от иных административных органов.
1. Любой орган исполнительной власти, являющейся одной из ветвей государственной власти в Российской Федерации, представляет собой государственную организацию, образуемую и финансируемую государством и действующую от его имени, т.е. от имени Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации. В этой связи органы исполнительной власти следует отграничивать от исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций), которые не являются государственными организациями, образуются и финансируются муниципальными образованиями и действуют от их имени.
2. Любой орган исполнительной власти является административным органом, но в отличие от иных административных органов обязательно входит в установленную законодательством систему федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ. По данному признаку совершенно определенно можно утверждать, что такие органы, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, являются органами исполнительной власти, поскольку включены в соответствии с Указом Президента РФ в систему федеральных органов исполнительной власти. В то же время такие административные по своей сути органы, как Центральная избирательная комиссия и Счетная палата РФ, к органам исполнительной власти не относятся, поскольку не включены в их систему. кроме того, как указал в определении от 3 февраля 2005 г. № ГКПИ04-1480 Верховный Суд РФ, не является органом исполнительной власти и прокуратура РФ, которая не входит в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом РФ.
3. Любой орган исполнительной власти осуществляет в пределах предоставленной ему административной компетенции внешнюю административно-публичную деятельность, т.е. деятельность, направленную на не подчиненных ему организационно индивидуальных субъектов и организаций. Так, внешневластную деятельность осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов РФ. Многие же другие административные органы вправе осуществлять лишь внутреннюю управленческую деятельность в пределах отдельно взятого государственного органа, учреждения или в пределах системы таких органов и учреждений. К числу названных органов относятся, например, руководители государственных органов и учреждений, коллегиальные органы управления, действующие в государственных органах и учреждениях (коллегии, советы и т.п.).
4. Любой орган исполнительной власти действует в пределах всей или определенной части территории Российской Федерации, на которую распространяется его административная компетенция и внешневластные административные полномочия. Так, в частности, Правительство РФ и федеральные министерства действуют в пределах всей территории Российской Федерации, территориальные органы федеральных министерств — в пределах территории федеральных округов и субъектов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ — в пределах территории соответствующих субъектов РФ. В то же время административные органы, осуществляющие лишь внутреннее управление, действуют только в пределах соответствующих государственных органов и учреждений.
5. Любой орган исполнительной власти в целях реализации предоставленной ему административной компетенции наделяется необходимым объемом внешних административных полномочий, в частности правом издания нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, правом совершения внешневластных юридически значимых действий. Правом издания нормативных правовых актов наделены такие органы, как Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов РФ. Правом издания внешних индивидуальных правовых актов и совершения внешних юридически значимых властных действий, в частности разрешительных, контрольно-надзорных, принудительных, в рамках своей компетенции наделены такие органы исполнительной власти, как органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, лицензирующие органы. В то же время многие административные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, не вправе издавать не только нормативные, но и внешние индивидуальные правовые акты. К таким органам относятся, например, Администрация Президента РФ, Счетная палата РФ, органы, осуществляющие управление внутри государственных органов и учреждений.
Не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти образуемые внутри них системы различные координационные органы (комиссии, советы и т.п.), предназначенные для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции тех или иных органов исполнительной власти, и подготовки предложений по этим вопросам, носящих рекомендательный характер. Такие коорди-национные органы в отличие от органов исполнительной власти не наделяются административными полномочиями. Основные подходы к пониманию правового статуса координационных органов, образуемых в системе исполнительной власти, определены в постановлении Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П.
Рассмотрим далее систему органов исполнительной власти, действующих в настоящее время в России.
Система органов исполнительной власти Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых органов исполнительной власти, образованных и действующих на ее территории в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.
В систему органов исполнительной власти России входят две группы органов:
I. Федеральные органы исполнительной власти. Как разъяснил в своем постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П Конституционный Суд РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. В то же время в названном акте Конституционный Суд РФ указал, что по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
С учетом положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ в настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды органов.
1. Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти в России, возглавляющий всю систему органов исполнительной власти страны. Оно является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции и осуществляет общее руководство деятельностью подведомственных ему иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Правительство РФ осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также подведомственных Президенту РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правовой статус Правительства РФ определяется главой 6 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ с учетом внесенных в него изменений1.
2. Иные федеральные органы исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Основы правового статуса и система указанных федеральных органов исполнительной власти определяются Указами Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и «Вопросы системы и структуры федеральных орга-нов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 с учетом внесенных в них изменений и дополнений.
В соответствии с названными нормативными правовыми актами в систему федеральных органов отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции входят:
Общее руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти осуществляют Президент и Правительство РФ с учетом выполняемых ими в соответствии с Конституцией РФ функций в механизме государственной власти.
В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и по представлению Председателя Правительства РФ утверждает положения об этих органах.
Общее руководство остальными федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство РФ, которое и утверждает положения об этих органах.
Охарактеризуем далее каждый из видов органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. В целях осуществления правового регулирования в соответствующей сфере деятельности федеральное министерство вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции. Вместе с тем федеральное министерство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, прямо указанных в нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ. Таким образом, федеральные министерства создаются для выполнения лишь нормативно-политических функций.
Кроме того, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также может осуществлять координацию деятельности государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения РФ).
Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
В зависимости от подчиненности все федеральные министерства подразделяются на два вида:
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
При этом под функциями по контролю и надзору понимаются:
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, т.е. не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральным службам предоставлено право издания индивидуальных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Кроме того, федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг в соответствующей сфере своей деятельности. Федеральная служба возглавляется руководителем (директором) и является единоначальным органом. Вместе с тем федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа.
В зависимости от выполняемых функций федеральные службы могут быть подразделены на три вида:
В зависимости от подчиненности федеральные службы могут быть трех видов:
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и иные правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
При этом под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, т.е. издавать нормативные правовые акты, а также осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное агентство уполномочено на издание в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов. Федеральное агентство является единоначальным органом и возглавляется руководителем (директором). В то же время федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Все федеральные агентства в зависимости от их подчиненности можно подразделить на три вида:
В целях обеспечения исполнения возложенных на перечисленные выше федеральные органы исполнительной власти функций на всей территории России создаются территориальные, межтерриториальные, объектовые, бассейновые органы этих органов исполнительной власти в федеральных округах, в субъектах Российской Федерации, на особо важных и режимных объектах, в бассейнах рек и водоемов (главные управления, управления, отделы и т.п.), например, управление внутренних дел, управление Федеральной антимонопольной службы, управление Федеральной службы судебных приставов и т.п.). Порядок создания указанных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется Правительством РФ.
Кроме того, многие федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения исполнения отдельных государственных функций, реализуемых в сфере их ведения, образуют соответствующие подведомственные им и входящие в их систему государственные учреждения. Такие учреждения имеются, например, в системе Министерства образования и науки РФ, Министерства здравоохранения и социального развития, МВД России, Федеральной службы исполнения наказаний.
Структура федеральных органов исполнительной власти, т.е. перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Президентом РФ и Правительством РФ, возложенных на них задач и полномочий, предлагается Правительством РФ и утверждается соответствующим указом Президента РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти по мере необходимости может корректироваться Президентом РФ на основании предложений Правительства РФ.
II. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Система, организационно-правовые формы, наименование, функции и полномочия органов исполнительной власти в каждом отдельно взятом субъекте РФ определяются в конституции или уставе, а также в принимаемых на их основе законах соответствующего субъекта РФ.
В то же время при определении системы и правового статуса органов исполнительной власти все субъекты РФ обязаны исходить из общих принципов организации исполнительной власти в субъектах РФ, определенных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ с учетом внесенных в него изменений и дополнений.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 названного Федерального закона в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти (правительством) субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ определяет перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (министерств, комитетов, управлений, департаментов и т.п.). Положениями главы 3 указанного Федерального закона определяются основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Административные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти России
Как уже отмечалось выше, к числу административных органов относятся не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, действующие в административно-публичной сфере, осуществляющие административные функции и наделенные административными полномочиями.
Все указанные административные органы в зависимости от пределов осуществления ими административно-публичной деятельности можно подразделить на две большие группы;
Как показывает анализ действующего федерального законодательства, административные органы, не входящие в систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляют внешние административно-регулятивные и административно-охранительные функции, в частности регистрационные, лицензионно-разрешительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, и при этом наделяются соответствующими административными полномочиями.
К числу постоянно действующих административных органов, не входящих в систему органов исполнительной власти, можно отнести следующие виды органов.
1. Государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления. Это единоличные административные органы, действующие непосредственно от имени Российской Федерации или соответствующих субъектов Российской Федерации и наделенные комплексом необходимых для реализации возложенных на них административных функций внешних административных полномочий. К числу таких должностных лиц относятся, в частности, Президент РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Указанные должностные лица наделяются действующим законодательством значительным объемом внешних административных полномочий, в том числе правом издания нормативных и индивидуальных правовых актов по вопросам своей компетенции.
Особое место в числе названных единоличных административных органов занимает Президент РФ, который согласно ст. 80 Конституции России является высшим должностным лицом государства и соответственно высшим должностным лицом в системе административных органов России — высшим администратором. Место и роль Президента РФ в административно-публичной сфере и в системе административных органов России сводятся в целом к тому, что Президент РФ:
2. Счетная палата РФ. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» данный орган организует и осуществляет государственный контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, а также государственный контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. Счетная палата РФ наделена внешними административными полномочиями, в частности правом проведения соответствующих проверок, изъятия необходимых документов, выдачи предписаний и направления представлений, реализуемыми в отношении иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, в ходе деятельности которых осуществляется движение средств федерального бюджета или использование федеральной собственности.
3. Центральный банк РФ и его территориальные органы в субъектах РФ. В соответствии с положениями Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ЦБ РФ осуществляет как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование отношений, возникающих в сфере функционирования денежной и банковской системы России. В целях осуществления такого регулирования он издает соответствующие нормативные правовые акты: устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации и правила проведения банковских операций, осуществляет разрешительные, регулирующие и надзорные функции в отношении не подчиненных ему организационно физических и юридических лиц, в том числе коммерческих банков и иных кредитных организаций. Центральному банку РФ предоставлено право лицензирования деятельности кредитных организаций, осуществления надзора за соблюдением этими организациями банковского законодательства, применения к ним мер административного принуждения, в частности таких, как выдача обязательных для исполнения предписаний, взыскание штрафов, отзыв лицензии на осуществление банковских операций.
4. Центральная избирательная комиссия РФ и нижестоящие избирательные комиссии, образуемые на территории России. В соответствии с положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции, связанной с организацией и проведением выборов и референдумов, наделяются внешними административными полномочиями, в частности правом регистрировать кандидатов, принимать властные решения по вопросам организации и проведения выборов и референдумов, контролировать соблюдение действующего избирательного законодательства кандидатами и иными участниками избирательного процесса.
5. Органы прокуратуры РФ. В соответствии с положениями Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура представляет собой федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Органы прокуратуры наделяются внешними надзорными административными полномочиями, в частности правом проводить проверки исполнения законов федеральными органами исполнительной власти, государственными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, издавать индивидуальные правовые акты (предостережения, протесты, представления), возбуждать дела об административных правонарушениях и участвовать в производстве по этим делам.
6. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. В соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (местные администрации) осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность на территории соответствующих муниципальных образований (городских и сельских поселений, районов) и наделены соответствующими внешними административными полномочиями. В частности, местные администрации через систему образуемых ими отраслевых и межотраслевых органов осуществляют управление и распоряжение муниципальным имуществом, организуют функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта, муниципальных учреждений культуры, образования и здравоохранения, осуществляют контроль за соблюдением на территории муниципальных образований установленных представительными органами правил благоустройства, торговли и т.п.
По своему содержанию, формам и методам осуществления деятельность этих органов идентична административно-регулятивной деятельности органов исполнительной власти. Различие между административно-публичной деятельностью органов исполнительной власти и административно-публичной деятельностью исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований состоит лишь в том, что последние осуществляют эту деятельность на ограниченной территории муниципальных образований и главным образом по вопросам местного значения. Однако в то же время в соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они вправе в соответствии с федеральными законами или законами субъектов РФ осуществлять на территории соответствующих муни-ципальных образований отдельные государственные полномочия, т.е. действовать от имени государства. Это еще раз свидетельствует об условности отграничения государственных органов исполнительной власти от исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.