что такое административное усмотрение
Административное усмотрение: понятие и особенности
Чабан Евгений Александрович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.
В работе проводится разграничение административного и судебного усмотрения, выделяются особенности, присущие административному усмотрению, предлагается научное определение понятия указанного вида усмотрения, осуществляемого в системе государственного управления.
Ключевые слова: административное усмотрение, дискреционные полномочия, судебное усмотрение, орган государственного управления, публично-правовое отношение.
Administrative discretion: concept and peculiarities
Chaban Evgeny Alexandrovich, North-Caucasian Branch of Russian Academy of Justice, candidate of juridical sciences.
The article delimits administrative and judicial discretion, points out peculiarities contained in administrative discretion, proposes scientific definition of the said type of discretion effectuated in the system of state government.
Key words: administrative discretion, discretion powers, judicial discretion, agency of state government, public-law relation.
Кораблина О.В. Указ. соч. С. 46.
В то же время осуществление административного усмотрения органами государственного и муниципального управления отличается от судебного усмотрения. Анализ приведенных отличий позволяет сформулировать систему специфических признаков, присущих административному усмотрению. К числу таких признаков следует отнести:
Приведенная система коррупциогенных факторов в той или иной степени проявляется в злоупотреблении правом административного усмотрения при осуществлении правотворчества и правоприменения органами государственного управления. В этой связи, хотя право административного усмотрения не является раз и навсегда установленным в действующем законодательстве, однако его неограниченное расширение в действующем административном законодательстве влечет комплекс негативных факторов правотворческого и правоприменительного характера. Во-первых, влечет повышение уровня коррупционности публичных (управленческих) отношений. Во-вторых, приводит к злоупотреблению полномочиями органом государственного и муниципального управления и его должностными лицами. В-третьих, подрывает авторитет органов государственной и муниципальной власти, что снижает эффективность их деятельности. В-четвертых, приводит к неуверенности граждан в возможности осуществления ими принадлежащих им прав и свобод.
Приведенные особенности административно-правового усмотрения позволяют сформулировать следующее определение данного явления: административно-правовое (административное) усмотрение как вид правоприменительного усмотрения представляет собой свободный выбор уполномоченным органом государственного или муниципального управления в лице его должностного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, возможного в будущем правомерного поведения, фактическим основанием которого являются объективные факторы окружающей действительности, основанный на дискреционной специфике деятельности данных органов и метода правового регулирования публично-правовых отношений и осуществляемый в рамках правового регулирования публично-правовых отношений.
Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 72.
Что такое административное усмотрение
В современный период развития и становления административно-правовой науки административное усмотрение рассматривается как одно их «. средств реализации функций субъектов права» [1].
В юридической литературе административное усмотрение понимается:
как мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач [2];
как предоставленное законом должностному лицу право самостоятельно и индивидуально определять необходимость, полезность или целесообразность предпринимаемой им меры с точки зрения соответствия или несоответствия ее тем целям, какие имеет в виду применяемый им закон, или если таковые цели не могут быть конкретно определены из самого закона, то с точки зрения соответствия ее общественному интересует вообще [3];
На наш взгляд, под административным усмотрением следует понимать активную форму воздействия публичной администрации и ее должностных лиц на индивидуальное административное дело путем применения сознательной альтернативы в своих действиях (бездействиях) при принятии властного решения в рамках своей компетенции.
Административное усмотрение как правовое явление имеет право на существование именно при взаимодействии публичной администрации с иными субъектами административного права, как по вертикали, так и по горизонтали. Такая правовая конструкция позволяет органам власти быть достаточно мобильными и варьировать в шаблонном выполнении своих полномочий в целях оптимизации деятельности. По сфере применения можно выделить охранительные административные усмотрения, например, при учете обстоятельств смягчающих административную ответственность; при рассмотрении вопроса о применении административной ответственности и так далее. [4] Также достаточно широко применяются регулятивные административные усмотрения, например, государственная регистрация прав проводится в течение восемнадцати календарных дней со дня приема заявления и документов, то есть фактически итоговое решение может быть принято и на пятый, и на пятнадцатый день после принятия заявления с комплектом документов.
Несомненно, что позитивный результат от применения административных усмотрений является иногда необходимым условием для достижения баланса частных и публичных интересов.
Однако чаще всего при выполнении публичной администрацией специфических государственных функций это явление претерпевает некоторую негативную деформацию и может привести к злоупотреблению в использовании своих полномочий соответствующей публичной администрацией. Негативный аспект выражается в том, что административное усмотрение уже не соответствует общественным интересам, идет вразрез с ними, в результате предстает явлением гораздо более вредным, чем полезным. Причинами такой деформации могут служить и существующие пробелы в законодательстве, и несовершенство юридической техники, и разброс полномочий по разным по своему статусу нормативным правовым актам.
Проблема административных усмотрений чаще всего наблюдается в сфере реализации административных процедур, что снижает прозрачность их выполнения, а также способствует созданию административных барьеров за счет требований излишних документов, за счет нарушения сроков реализации административных процедур и так далее. Поэтому назревает серьезная потребность в сокращении количества административных усмотрений и повышения качества их использования.
При анализе действующего законодательства становится очевидным, что процессуальные нормы, отражающие последовательность, характер, срочность административно-процессуальных действий публичной администрации по поводу применения ими мер по проверке исполнения субъектами права установленных условий и требований облачены в форму административной процедуры. Административная процедура призвана ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить законные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, что способствует ее демократичности, прозрачности и эффективности.
Административная процедура совершенно однозначно позволяет избежать возможности применения административных усмотрений негативного характера, поскольку само усмотрение выражается в действии или бездействии уполномоченного административно-публичного органа или его должностного лица, в случае отсутствия или неоднозначного толкования соответствующих норм процессуального характера, в свою очередь процедура, являясь по существу системой процессуальных норм, достаточно четко регламентирующих любое действие и (или) бездействие административно-публичного органа и (или) его должностного лица, не допускает альтернативности в действиях, если это не предусмотрено законодательством.
Таким образом, для повышения эффективности в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, считаем необходимым:
1. Устранить пробелы в законодательстве, а также при издании нормативных правовых актов руководствоваться правилами юридической техники, что будет способствовать сокращению деформированных форм административных усмотрений.
2. Поскольку административное усмотрение является необходимой мерой проявления волеизъявления публичной администрации, то необходимо использовать механизмы контроля, как со стороны самой публичной администрации, так и со стороны общества.
3. Унифицировать, конкретизировать и закрепить административно-процессуальные нормы в административных регламентах.
В настоящее время административные регламенты составляют систему норм права отражающих взаимодействие органов исполнительной власти; отражающих внутреннюю организацию органов исполнительной власти, отражающих исполнение административно-публичных функций органами исполнительной власти. Непосредственное определение и конкретизация административных процедур должно быть закреплено в регламентах административно-публичных функций органов исполнительной власти в разделе «Административные процедуры».
Для регулирования свободы действий органов государственной власти необходимо определить четкие границы административной свободы, а также обеспечить законодательную основу административного усмотрения и обозначения его форм и оснований с помощью тщательно проработанных административных процедур, закрепленных в административных регламентах.
[1] Алехин А.П. Административное право Российской Федерации [Текст] / А.П. Алехин. М.: Зерцало, 1997. – С. 263-275.
[2] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса [Текст] / Ю.А. Тихомиров. М.: Юринформцентр 1998. – С. 80-85.
[3] Купреев, С.С. Об административном усмотрении в современном праве [Текст] / С.С. Купреев // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 32.
[4] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – №N 1 (ч. 1), ст. 1.
Об административном усмотрении в современном праве
Купреев Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственного и административного права Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, кандидат юридических наук.
Статья посвящена административному усмотрению и его значению в современном праве. Автор анализирует сущность данного явления и положительную роль, которую оно играет в реализации правовых норм. В то же время автором указываются существующие негативные аспекты реализации административного усмотрения и предлагаются пути их преодоления.
Ключевые слова: административное право, административное усмотрение, принцип законности, целесообразность, реализация исполнительной власти.
On the administrative discretion in the modern law
The article is devoted to the administrative discretion and its importance in the modern law. The author analyses the substance of this phenomenon and its positive role in the process of realization of law. At the same time, the author uncovers some negative aspects of administrative discretion realization and offers ways to overcome such negative aspects.
Key words: administrative law, administrative discretion, legality principle, expediency, realization of executive power.
Одной из основных особенностей развития современного административного права является резкое повышение роли закона в административно-правовом регулировании. Если еще несколько десятков лет назад подавляющее число общественных отношений, входящих в область регулирования административного права, регулировалось на уровне подзаконных нормативных актов, то на сегодняшний день существует тенденция к увеличению объема отношений, подпадающих под сферу действия законодательных актов. Подобная тенденция объясняется необходимостью построения в России правового государства, обеспечения всеохватывающего действия принципа законности.
Одарченко А.Н. О пределах административного усмотрения // Право и жизнь. 1925. Кн. 6. С. 3.
Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 153.
На сегодняшний день к институту административного усмотрения можно подходить с двух сторон, с точки зрения той положительной либо негативной роли, которую он играет в современном праве и правоприменении.
С одной стороны, необходимо отметить, что административное усмотрение по своей сути носит объективный характер и является важнейшей составляющей эффективности правоприменения. Речь идет о таких случаях, когда закон или иной нормативный акт сознательно допускает некоторую свободу действий должностного лица в четко установленных рамках. Проиллюстрируем это на нескольких примерах. Статья 26 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает перечень случаев, когда въезд на территорию России иностранцу может быть не разрешен. Согласно ст. 27.3 КоАП РФ, административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 4.2 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
ФЗ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 153; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. С. 92.
См.: Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. С. 70.
Административное усмотрение обеспечивает наиболее оптимальное соотношение законности и целесообразности. Данные понятия нельзя представлять как несовместимые. При обеспечении должного уровня законности органами административной власти должны применяться наиболее целесообразные в конкретной ситуации меры. Несоблюдение этого принципа ведет опять же к шаблонности принимаемых решений со всеми вытекающими негативными последствиями. При этом в любом случае принцип целесообразности немыслим вне пределов действующего законодательства.
Однако в современной правовой действительности институт административного усмотрения приобретает также некоторый негативный оттенок ввиду имеющих место откровенных злоупотреблений в использовании данного института. Речь идет о ситуации, когда административное усмотрение, перерастая легальные рамки, уже не соответствует общественным интересам, идет вразрез с ними, в результате предстает явлением гораздо более вредным, чем полезным. На сегодняшний день можно выделить ряд способствующих этому причин.
ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 7.
См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 157.
ФЗ от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
На сегодняшний день приходится констатировать, с одной стороны, чрезмерное разрастание масштабов административного усмотрения, а с другой стороны, неэффективное использование данного института. Это во многом объясняется причинами субъективного характера. Зачастую подобные проявления связаны с отсутствием у конкретных должностных лиц необходимого уровня профессиональной компетентности, когда они не в состоянии сопоставить объем своих полномочий с публичными интересами либо избрать наиболее подходящую в конкретной ситуации меру реализации своих полномочий. В таких случаях административное усмотрение, если и не выходит за легальные рамки, но все равно наносит вред общественным отношениям.
См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 155.
См.: Писенко К.А. Методологические проблемы исследования принципов административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 12.
Одарченко А.Н. Указ. соч. С. 6.
Важнейшую роль в рассматриваемой сфере играет судебный контроль, который осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения, принятые в результаты административного усмотрения. При этом существующие в данной области проблемы (в первую очередь рассмотрение таких дел судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства, что не соответствует сущности такого рода дел) неизбежно ставят на повестку дня вопрос об административной юстиции и создании административных судов, которые могли бы наиболее квалифицированно рассматривать жалобы граждан на действия и решения органов административной власти и их должностных лиц.
Административное усмотрение как форма реализации дискреционных полномочий органов государственной власти
Желонкина Екатерина Алексеевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России.
В статье рассматриваются различные подходы к определению понятия и сущности административно-правового усмотрения. Указывается на установление законодательных пределов и принципов административного усмотрения в деятельности органов государственной власти. Обращается внимание на предпосылки и этапы административного усмотрения в процессе реализаций функций органов государственной власти, связанные с качеством и эффективностью осуществления ими своих государственно-служебных функций.
Ключевые слова: административное усмотрение, дискреционная власть, государственное управление, правопонимание, злоупотребление правами.
Administrative Discretion as a Form of Implementation of the Discretionary Powers of Public Authorities Power
Zhelonkina Ekaterina Alekseevna, Candidate of law Sciences, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Law and Administrative Activity of Internal Affairs Bodies of Ural Juridical Institute of MIA of Russia.
The article considers different approaches to the definition of the concept and essence of administrative-legal of discretion. Indicates the establishment of legislative limits and principles of administrative discretion in the activities of public authorities. Attention is drawn to the background and stages of administrative discretion in the process of implementations of functions of public authorities related to the quality and efficiency of the exercise of their public-utility functions.
Key words: administrative discretion, discretionary power, public administration, understanding of law, abuse of rights.
Категории «дискреция», «дискреционность власти» означают решение должностным лицом или государственным органом вопроса по собственному усмотрению. Исходя из этого административное усмотрение представляет собой мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для исполнения функций государственного управления.
Допускаемая действующим правом возможность выбора на основе правового предписания наиболее целесообразного варианта разрешения конкретного административного дела порождает практическую необходимость в институте административно-правового усмотрения.
К отличительным признакам, присущим усмотрению, необходимо относить то, что оно представляет собой выбор как проявление некой свободы. Свобода здесь видится в качестве ключевой, родовой категории по отношению к усмотрению.
См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1995. С. 202.
Представляется, что именно свобода как признак усмотрения определяет стремление органов исполнительной власти использовать его в своей деятельности и отстаивать в некоторых случаях его закрепление в нормативных правовых актах.
В приведенной позиции неограниченного понимания свободы при применении усмотрения кроется, по нашему мнению, исходная ошибка, которая в дальнейшем приводит к стиранию границ между усмотрением и произволом. Для того чтобы понять суть данной ошибки и уяснить смысл понятия свободы, вкладываемого в определение усмотрения, необходимо обратиться к философскому анализу свободы.
Усмотрение, применяемое тем или иным должностным лицом, зачастую оказывается подвержено влиянию его субъективных представлений, предпочтений и предрассудков. То, насколько развиты его правосознание и правовая культура, во многом определяет эффективность применения государственным служащим административного усмотрения.
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 298.
Ограниченность законом является важным признаком административного усмотрения.
Во-первых, закон является источником усмотрения, он содержит основания его применения. Во-вторых, законодательство РФ устанавливает не только основания, но и цели применения административного усмотрения.
Рассматривая ограниченность административного усмотрения законом, следует отдельное внимание уделить раскрытию его взаимосвязи с понятиями «правовой статус» и «компетенция».
См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2000. С. 267.
См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979. С. 52.
Отличительной чертой правовых трактовок усмотрения является то, что в них акцентируется внимание на нормативных составляющих усмотрения, его объективной обусловленности и ограниченности законодательными рамками. Административное усмотрение не является абсолютной свободой и произволом, оно характеризуется четкими правовыми пределами.
Малиновский А.А. Усмотрение в праве // Государство и право. 2006. N 4. С. 12.
Как видно, указанный автор особо выделяет такой этап в механизме реализации административного усмотрения, как толкование положений закона, устанавливающих основания усмотрения (закрепляющих дискреционные полномочия). Данный подход, на наш взгляд, предполагает разграничение права на усмотрение и непосредственную реализацию усмотрения. Если следовать указанной логике, то первая составляющая усмотрения как процесса, которую выделяет А.А. Малиновский, относится не к самому усмотрению, а к процессу реализации компетенции в целом. Кроме того, формулировка «анализ возможностей закона для удовлетворения интереса», по нашему мнению, не совсем отвечает требованиям принципа законности. Не закон должен анализироваться на предмет его соответствия интересам субъекта управления, а интерес субъекта управления должен возникать строго исходя из закона. В связи с этим мы полагаем, что анализ субъектом управления норм, устанавливающих его полномочия, является неотъемлемой составляющей процесса правоприменения, вместе с тем он должен обособляться и отграничиваться от процесса реализации конкретных полномочий.
Таким образом, административное усмотрение понимается в качестве административно-правового повеления, которое основывается на:
верно осознанном публичном интересе и совершении действий, принятии решений в соответствии с ним и в рамках собственных полномочий;
формировании соответствующей мотивации;
анализе (оценке) юридических альтернатив действий и решений и обосновании выбора;
осуществлении или неосуществлении юридических действий, намерении следовать принятым решениям и действовать в соответствии с ними.
Административное усмотрение предусматривается законом, проявляется в процессе его реализации и должно быть основано на правильном его понимании.
Не менее важен вопрос целесообразности этой деятельности. При этом надо учесть, что усмотрение может формироваться не только на базе позитивных позиций его носителя, но и под давлением вышестоящих органов и руководителей, общественного мнения, третьих лиц, а также под иным, в том числе и противоправным, воздействием.
См.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // http://www.lawmix.ru/comm/7004.
Неверное использование административного усмотрения ведет к субъективизму в государственном управлении и создает коррупционные риски.
Нам представляется, что при выработке механизма, оптимально сохраняющего возможности управомоченных субъектов принимать решения на основании своего усмотрения, добросовестно использовать предоставленные им права, при этом максимально ограничивая возможности злоупотребления правами, в первую очередь необходимо законодательно ввести понятие «злоупотребление правами». При этом под злоупотреблением правами понимается любая деятельность, осуществляемая в процессе правомерной реализации прав, но в противоречии с их смыслом и назначением, причиняющая либо способная причинить вред или иные негативные последствия.
Также считаем целесообразными обобщение правоприменительной практики по вопросам злоупотребления правами и принятие по итогам данного обобщения соответствующих постановлений с конкретными рекомендациями, что, безусловно, позволит минимизировать количество данных злоупотреблений.
Таким образом, административное усмотрение представляется фактором, обеспечивающим динамику механизма деятельности органов исполнительной власти, невозможную без него при существующем объеме компетенций и служебных задач в рамках реализации государственного управления. В то же время только лишь законодательное закрепление его форм и оснований, в совокупности с должным контролем, является гарантией его эффективности.