что значит цифровое государство
Оцифровка государства
Чуть менее года назад премьер утвердил программу развития цифровой экономики в России. Ее цель – сделать цифровые данные ключевым фактором производства товаров и услуг. Достичь этого авторы программы предлагают, в частности, за счет улучшения интернет-инфраструктуры. Как следует из программы, к 2024 г. 97% российских домохозяйств должны будут получить широкополосный доступ в интернет со скоростью не менее 100 МБит/с (при средней скорости в 12 МБит/с по итогам 2016 г.), при этом во всех городах-миллионниках появится устойчивое покрытие 5G, а 95% сетевого трафика будет маршрутизироваться через отечественные сети. Доля же России на глобальном рынке услуг по хранению и обработке данных должна будет увеличиться с менее чем 1% до 10%.
Другим средством должно будет стать создание цифровых платформ – систем электронного взаимодействия поставщиков и потребителей услуг в десяти основных сферах экономики – здравоохранении, образовании, финансах, связи, энергетике, торговле, сельском хозяйстве, промышленном производстве, логистике и на транспорте. Использование платформ должно будет повысить производительность в этих секторах, однако, как подчеркивают эксперты ЦСР в докладе «Государство как платформа», их нецелесообразно внедрять раздельно – в таком случае цифровые базы данных окажутся столь же разрозненными, что и нынешние информационные системы, только на более высоком технологическом уровне.
Чтобы избежать этой ошибки, эксперты ЦСР предлагают развивать цифровые платформы в парадигме «Государства как Платформы», призванной унифицировать и стандартизировать переход на «цифру» органов государственной власти.
Принципы реформирования системы госуправления
Сохранение нынешних темпов реформирования принципов госуправления входит во все большее противоречие со стремительно меняющейся экономикой, а кажущаяся модернизация процессов является на самом деле их простой «оцифровкой», которая на деле не меняет ничего. Выходом из этого тупика, как полагают эксперты ЦСР, является ориентация госуправления на человека, которая была бы сопряжена с минимизацией человеческого фактора в предоставлении государственных услуг. На практике это означает использование в госуправлении следующих принципов:
Расширение доступа к достоверным данным и технологиям их анализа в конечном счете может улучшить качество любых управленческих решений (стратегических, тактических и оперативных), пусть даже полная алгоритмизация возможна только для решения оперативных проблем. Такая унификация наряду с обеспечением доступа к данным даст серьезный толчок развитию регионов.
Цифровая трансформация: ключевые изменения
Государство как Платформа
Для объяснения идеи «Государства-как-Платформы» эксперты ЦСР прибегают к метафоре экосистемы, в которой взаимодействуют три группы субъектов отношений — государство, граждане и бизнес. Каждая из этих групп стремится добиться собственных интересов: государство – повышения качества госуправления и конкурентоспособности страны; граждане – улучшения и удешевления услуг, помогающих повысить уровень благосостояния; бизнес – расширения рынков сбыта и повышения рентабельности с использованием современной инфраструктуры. В будущем эти группы должны взаимодействовать на Государственной цифровой платформе (ГЦП), состоящей из нескольких уровней.
Основные элементы экосистемы ГкП
Самым базовым является уровень первичной обработки данных, на котором они агрегируются для построения электронных сервисов (к примеру, Единой системы идентификации и аутентификации), услугами которых компании и граждане смогут воспользоваться с помощью мобильных приложений или физических интерфейсов (тех же МФЦ). На практике это будет означать автоматизацию государственных услуг, предоставление которых будет строиться на базе технологий big data.
Цифровое государство будущего / Мария Шклярук и Савва Шипов ответили на 10 вопросов, каким будет государство будущего
Как полагают эксперты ЦСР, после запуска технологической платформы ее программное обеспечение необходимо дезинтегрировать, сделав ее набором связанных, но самостоятельных микропроцессоров – это обеспечит устойчивость системы к сбоям и упростит ее обновление, эксплуатацию и масштабирование. Важно будет также использовать программное обеспечение с открытым исходным кодом (open source): это позволит снизить финансовые расходы, привлечь отечественных разработчиков и приспособить платформу к специфическим потребностям конкретных организаций.
Бизнес-архитектура ГЦП
Кто должен создавать Платформу?
Как следует управлять созданием «Государства-как-Платформы»? По мнению экспертов ЦСР, на высшем государственном уровне должны закладываться цели платформы и параметры ее финансирования, а на среднем – должна осуществляться разработка сервисов, которые бы позволили ее использовать в каждодневном режиме. В переводе с технократического языка это означает, что создание платформы целесообразно поручить вице-премьеру правительства, который бы обеспечивал проекту высокий политический статус. Оперативную работу над проектом должен вести Центр цифровой трансформации госуправления, которому бы были подчинены Программный офис (ответственный за техническое содержание проекта), Центр компетенции (выполняющий роль проектировщика Платформы) и Оператор ГЦП (который примет в эксплуатацию разработанный сервис и отладит его работу). Своя роль будет отведена и уполномоченным сотрудникам министерств, которые будут вести работу над Платформой на ведомственном уровне.
Структура управления развертывания ГЦП
Факторы конечного успеха
Создание Платформы потребует не только разработки нормативной базы (и корректировки уже имеющихся актов), но и широкого обновления кадров, которые сегодня, в большинстве своем, не обладают должными цифровыми компетенциями. В конечном счете, успех реформы будет определяться:
Судьба проекта также будет зависеть от того, удастся ли его инициаторам справиться с возможными трудностями. К их числу относится и низкая скорость обновления нормативной базы, и сопротивление государственных структур, и невысокое качество данных в уже действующих хранилищах. Однако неопреодолимыми эти барьеры назвать нельзя, тем более что в случае успеха эффективность госаппарата повысится, тогда как бюрократическая нагрузка на бизнес и многих бюджетников (врачей, учителей), наоборот, снизится. И потому игра стоит свеч.
Рекомендуем также познакомиться с публикацией, подготовленной по итогам обсуждения цифровизации в Государственной Думе
Власть цифры
Перед своим официальным утверждением в должности новый российский премьер-министр Михаил Мишустин внёс неожиданный вклад в науку о государстве, попытавшись дать свежее определение этому древнему феномену. По его словам, “государство должно являться цифровой платформой, которая создана для людей”. Тем, кто сравнивает Мишустина с Михаилом Фрадковым и Виктором Зубковым, заслужившими в новейшей истории репутацию “премьеров-прокладок”, стоит обратить внимание на этот могучий замах; вышеупомянутые личности столь значимых заявлений не делали и вообще старались не высовываться, а тут — такой яркий старт. Возможно, Мишустин — не калиф на час и не безвольная тень патрона, как уже было решили многие, а подлинный реформатор со своими собственными идеями, способный как следует пришпорить клячу нашей истории?
Цифровая платформа — суть государства?
Всё это можно было бы принять за шутку, но дело не в одном лишь Мишустине. Возглавляя отечественных мытарей, он уже успел показать себя как матёрый практик цифровизации, в чём мог убедиться каждый, кому в последние годы приходилось непосредственно иметь дело с ФНС. Но ведь и Сергей Собянин, которого тоже прочили на пост премьера, разделяет с ним это увлечение и недавно даже высказал мечту о том, чтобы чиновника Петрова И.И. когда-нибудь заменил просто ИИ — искусственный интеллект. А цифровая мания Германа Грефа и вовсе вошла в поговорки. По-видимому, в этом вопросе Мишустин отражает общее и очень серьёзное умонастроение российской элиты.
Но одно дело — развитие цифровых платформ для нужд государства и его граждан, и совсем другое — переопределение самого государства через эти платформы. Именно этот момент в высказывании Мишустина интереснее всего, и у нас нет никаких оснований считать его простой оговоркой.
В конце концов, ни одно государство прошлого не обходилось без материальной базы. Но вряд ли шумерские или египетские писцы могли назвать своё государство “глиняным” или “папирусным”. Да и чиновникам эпохи гоголевского Акакия Акакиевича наверняка не приходило в голову, что сущность государства заключена в совокупности столов и стульев, а также бумаги, чернил, гусиных перьев и сургуча. Если мы утверждаем, что материальная база государства изменилась в наше время столь радикально, что стала диктовать саму суть государственного управления, то чем мы можем это аргументировать?
Например, тем, что во времена Акакия Акакиевича никто не мог арендовать особняк, поставить туда свои столы и стулья, рассадить своих людей под видом коллежских регистраторов и самочинно исполнять функции государства. Такой человек быстро отправился бы в Сибирь за самозванство. В наше же время вполне можно снять подвал, набить его серверами и перехватить у государства какой-нибудь ценный кусок его работы — например, такой, как эмиссия валюты. При всех трудностях, с которыми сталкивается рынок криптовалют, похоже, что монополия на денежную эмиссию окончательно уплывает из рук традиционных государств, и в каком-то смысле мы возвращаемся в феодальную эпоху, когда каждое княжество или герцогство норовило чеканить свою монету.
“Уберизация” экономики также создаёт немалые трудности для государства, в том числе и в плане сбора налогов. А крупные платформы социального общения, такие как Facebook, фактически исполняют государственные функции, вводя собственные стандарты свободы слова и распространения информации, практикуя собственные формы наказания за несоблюдение этих стандартов, и это важно, коль скоро именно социальные сети становятся главными инструментами общественной дискуссии. В самом деле, не уходить же нам общаться в заводские дома культуры и клубы по интересам. Получается, что негосударственная, да ещё и иностранная контора занимается практической реализацией фундаментальных конституционных гарантий.
Словом, технический прогресс оставил государству немного вариантов действий: либо спокойно смотреть, как граждане уходят от него в электронные сети, предлагающие им более дешёвые, более эффективные и труднее контролируемые формы организации собственной жизни, либо с этими сетями бороться (хотя мы помним, сколь безуспешной была борьба российских властей с сервисом Telegram), либо самому идти в эти сети, возглавив движение, которое оно не в силах остановить.
Что подразумевает цифровая трансформация государства?
В формулировке “цифровая платформа, которая создана для людей” слова после запятой очень важны и, несмотря на почти советский пафос, совершенно правдивы. В отличие от антиутопий про восстание машин, в тот цифровой рай, который создаётся на наших глазах, никого не приходится загонять насильно. Население идёт в него строем и с песнями. Было время, когда ультраправославные протестовали против ИНН со ссылкой на Откровение Иоанна, но и то слабенько. Ныне же никакого антицифрового луддизма не наблюдается даже среди самой радикальной оппозиции, а удобство сервиса говорит само за себя. Мы уже привыкли платить через сайт госуслуг всё, что с нас причитается, от квартплаты до автомобильных штрафов, а индивидуальные предприниматели, которых в стране 4 миллиона, рады пользоваться возможностью нажатием кнопки отправлять в ФНС налоговые декларации с электронной подписью. К тому же государство, обитавшее в тусклых и душных присутственных местах с бесконечными очередями и сакраментальным “вас много, а я одна”, было страшным, отталкивающим, с ним не хотелось лишний раз иметь дело. А государство, поселившееся в наших смартфонах, страшным быть перестаёт. Оно как будто бы становится уютным и свойским. Это буквально “карманное государство” — по крайней мере, стойкая иллюзия именно такова.
Но если отношение населения к оцифровыванию государства измеряется степенью удобства, то в восприятии этого явления чиновничеством, в том числе ведущими цифровыми энтузиастами, можно почувствовать определённый привкус мистицизма. Речь идёт о вере в машину, в её всепобеждающую эффективность и спасительный беспристрастный интеллект. Эта вера развивается параллельно недоверию к человеку. Как говорил один из моих университетских преподавателей: “Сделано человеком — значит сделано плохо”.
Человеческий фактор чреват не только арифметическими ошибками. Человек на хлебном месте стремится грести под себя — таковы уж традиционные российские нравы. Несмотря на весь нынешний “37-й лайт”, мы наблюдаем, как в кресла, прежних обитателей которых увозят в чёрных воронках, садятся другие люди и начинают заниматься теми же самыми сомнительными делами. Устранить живого и тёплого чиновника и заменить его машиной — вот “эврика” наших дней. Чиновник Петров И.И. берёт взятки, организует откаты и выдаёт подряды родственникам, а просто ИИ, который “искусственный интеллект”, ничего этого делать не будет. У него же нет жены, детей, любовниц, однокурсников и даже соседей по дачному кооперативу.
Возможность переложить ответственность на беспристрастный и бескорыстный интеллект цифровой платформы была бы очень полезна, когда дело доходит до “непопулярных решений”. Вам отказали в пособии, льготе, лицензии? Это сделал не конкретный злой чиновник. Это сделала машина, стало быть, это справедливо.
Нам, конечно, известна научная истина о том, что машина ни в коем случае не научится по-настоящему мыслить, что за ней, какие бы сложные вещи она ни делала, всегда стоит человек, мыслящее белковое существо. Но одно дело — научная истина, а другое — общественное сознание. Чтобы приписать машине интеллект, достаточно в него поверить — а во что только не верят люди в наше время? Объективировав через посредство машины принимаемые решения, общество может фактически оказаться во власти машины.
За выгоды цифровизации приходится платить. Их цена известна: тотальный контроль над гражданами. Формулу Мишустина следует переписать так: “государство — это цифровая платформа, осуществляющая тотальный контроль над людьми в их собственных интересах”. Не стоит говорить про коварство “кровавого режима”: делая ставку на цифровизацию, наша элита всего лишь следует общемировому тренду. Цифровая гонка — это лунная гонка сегодня, причём куда более прагматичная. Для России цифровое государство — это шанс обнулить свою технологическую отсталость, резко повысить конкурентоспособность. То есть цифровой энтузиазм патриотичен — однако то будущее, которое он нам сулит, возможно, не оставляет места для традиционной демократии. Той самой демократии, которая у нас, по сути, ещё не возникла.
Здесь следует вспомнить о рабочей группе по внесению изменений в российскую конституцию, которая только что приступила к работе. Очевидно, и в самой рабочей группе, и вокруг неё будет немало споров о том, какими именно должны быть эти изменения, какие ветви и учреждения власти следует усилить, а какие ослабить. Но в этих спорах вряд ли найдёт отражение та новая концепция государства или, может быть, та гипотеза о новой сущности государства, которая была заявлена главой правительства. Есть опасность, что отредактированная конституция, как бы тщательно ни были выверены в ней правовые тонкости, разминется с надвигающейся реальностью.
Игорь Караулов
Понравилась статья?
Поделитесь с друзьями.
«Система должна все сделать сама» Еще одна защита от коронавируса: как Россия движется к созданию цифрового государства
Десять лет назад Россия начала внедрять технологии в работу органов государственной власти. В 2009 году только один процент россиян был доволен качеством государственных услуг. Для остальных получение справок, оформление документов и субсидий было изматывающей процедурой, сопровождаемой стоянием в бесконечных очередях, тратой времени и нервов. На этом фоне запустился портал «Госуслуги», который должен был избавить россиян от бюрократии и волокиты. Прошло 10 лет — и Россия вошла в число мировых лидеров по предоставлению цифровых госуслуг. «Лента.ру» рассказывает, как Россия движется к идее цифрового государства, зачем госуслугам искусственный интеллект и как они помогают в борьбе с коронавирусом.
Бумажки — в топку
Россия занимает третье место по темпам роста использования госуслуг в онлайне — она опережает среднемировой уровень примерно втрое, говорят данные международной консалтинговой компании Boston Consulting Group (BCG). Россиянин в среднем использует девять услуг в электронной форме — это больше, чем, к примеру, в Нидерландах и Швеции.
Около половины россиян используют электронные услуги еженедельно. При этом 92 процента опрошенных BCG респондентов отмечают, что за последние два года качество онлайн-услуг заметно выросло.
На момент запуска в 2009 году сайт госуслуг предоставлял всего 310 опций, теперь на портале свыше 30 тысяч сервисов. Наибольшей популярностью пользуется запись на прием к врачу (более 62 миллионов заявок в 2019 году), получение информации о пенсионных накоплениях (25,3 миллиона), регистрация авто (9,6 миллиона), запись в детский сад (7,5 миллиона) и выдача водительских удостоверений (6,2 миллиона). Еще больший спрос на дистанционное оформление заграничных паспортов (5 миллионов запросов) и регистрацию по месту жительства (3 миллиона заявок).
Сейчас Россия входит в десятку стран по эффективности использования цифровых госуслуг, говорят данные BCG. За десять лет существования «Госуслуг» на портале зарегистрировались более 103 миллионов россиян. Граждане заполнили и подали 325 миллионов электронных заявлений — что интересно, более 50 процентов из них было отправлено в 2019-м (свыше 145 миллионов). Именно в этом году на сайте начали запускаться так называемые суперсервисы. Это отдельные разделы, каждый из которых ориентирован на решение проблем в конкретной жизненной ситуации. К примеру, сервис «Рождение ребенка» подробно описывает путь от беременности до записи ребенка в детский сад, объясняя, как это сделать быстрее, без проволочек. То же касается поступления в вуз, подачи заявлений в правоохранительные органы или обжалования штрафов онлайн.
Суперсервис «Пенсия онлайн» сможет автоматически рассчитывать размер будущей пенсии и подготовить необходимую документацию — пользователю даже не придется посещать отделение МФЦ лично. Всего к 2023-2024 годам Минкомсвязи планирует запустить 25 суперсервисов. Среди них, к примеру, есть специально рассчитанный на предпринимателей — «Мой бизнес». С его помощью можно пройти обучение на образовательных платформах, задать вопросы по ведению бизнеса специалистам онлайн, получить доступ к господдержке и подать необходимые документы без посещения ведомств и банков.
В ближайшем будущем пользоваться госсервисами станет проще: до конца 2020 года по поручению президента России сфера государственных услуг должна избавиться от лишней бюрократии. «Все это должно происходить без дополнительных заявлений, лишних бумажек, походов по инстанциям. До конца 2020 года предоставление всех ключевых государственных услуг надо перевести именно в такой продуктивный формат, когда человеку достаточно выслать запрос на необходимую услугу, а остальное система должна сделать самостоятельно, автоматически», — подчеркнул глава государства.
По плану национальной программы «Цифровая экономика» уже к 2024 году семь из 10 государственных услуг должны будут предоставляться исключительно в электронной форме. Это относится и к сервисам для физических лиц, и для бизнеса. При этом до 90 процентов документооборота между чиновниками тоже будет происходить по сети.
Управление миром на удаленке
В 2018 году Организация Объединенных Наций (ООН) провела масштабное исследование в сфере цифровизации госуслуг и составила рейтинг стран по уровню развития в этой области. Россия оказалась на 25-й строчке этого списка среди 193 стран.
Лидер рейтинга — Дания. Она одна из первых в мире ввела стратегию электронного правительства. С 2004 года страна активно инвестирует в цифровизацию государственных органов, а с недавнего времени власти предоставляют гражданам налоговый вычет на установку широкополосного доступа — до 1,6 тысячи евро на семью. Благодаря этому 95 процентов домохозяйств страны имеют доступ к сети, а взаимодействие бизнеса и населения с госструктурами практически полностью переведено в онлайн-формат: 98 процентов запросов поступает через интернет-сервисы. Для авторизации на разных сервисах используется один аккаунт, также предусмотрены безопасные цифровые подписи на мобильных телефонах.
В 2017 году свой рейтинг цифровизации составила и Еврокомиссия. По ее подсчетам, лидером по электронным госуслугам стала Эстония. Ее единая платформа E-estonia объединяет 52 тысячи предприятий, поэтому около 99 процентов государственных услуг страны доступны онлайн. На официальном сайте можно сделать практически все: исключение составляют заключение брака и покупка недвижимости.
С 2002 года эстонцы могут получить ID-карту, которая хранит всю информацию о владельце, включая его имя, пол, национальный идентификационный номер, криптографические ключи и сертификаты. Сегодня такая смарт-карта есть у большинства граждан страны. Ее владельцы могут подписывать электронные документы (цифровая подпись в Эстонии давно приравнена к подписи от руки), оплачивать проезд в транспорте, авторизовываться на государственном портале и некоторых других интернет-ресурсах. Кроме того, обладатель ID-карты имеет возможность участвовать в электронном голосовании на парламентских выборах — например, на выборах в 2015 году более 30 процентов избирателей голосовали в сети.
Из преимуществ эстонского электронного государства также можно отметить систему цифрового резидентства, запущенную в 2014 году. Благодаря ей иностранцы имеют возможность вести бизнес из другой страны. В 2018 году электронным резидентством уже пользовались более 27 тысяч людей из 143 государств.
Еще один лидер в сфере электронных услуг — Великобритания. Благодаря IT-реформе госсектора страна экономит несколько миллиардов долларов в год. В 2016 году ООН признала Соединенное Королевство лидером по предоставлению публичных онлайн-сервисов.
Британцы одними из первых в мире начали задумываться о необходимости перевести общение граждан с органами власти в онлайн — в 1998 году. Но на тот момент все ведомства размещали свои услуги на собственных сайтах, а таких было несколько тысяч — пользователям сложно было ориентироваться. Успех пришел с появлением госпортала Directgov, который объединил доступ к различным услугам государственного сектора в 2004 году. Спустя 8 лет его заменил более совершенный GOV.UK. На этом сайте сегодня можно оплачивать налоги и заполнять декларации, получать пособия по безработице, оформлять лицензии на вождение транспорта и многое другое.
Только в 2015-2016 годах программа объединения государственных органов в единую систему цифровых услуг позволила сэкономить стране 4,3 миллиарда долларов. Из них 1,5 миллиарда удалось сохранить благодаря оптимизации управления госсобственностью, еще миллиард — из-за перевода многих функций чиновников в электронный формат. Действия чиновников стали прозрачными, из-за чего значительно снизился уровень коррупции, позволивший сэкономить более 800 миллионов долларов. Кроме того, в казне остались еще 400 миллионов, которые не потратили в том числе на голосование.
Великобритания не планирует останавливаться на достигнутом. В 2017 году власти страны анонсировали стратегию цифрового развития по семи направлениям, включая цифровое правительство. В планах королевства удержать лидерство в гособслуживании своих граждан в сети.
Если подытожить опыт всех лидирующих электронных правительств, можно выделить несколько общих черт. Во-первых, это взаимная интеграция госучреждений, позволяющая ведомствам быстро и эффективно обмениваться данными граждан. Во-вторых, у всех стран-лидеров нет проблем с доступом в интернет — подавляющее большинство этих государств имеют стабильное соединение с сетью.
Откуда дует ветер
Для России примером в области цифровизации государственных госсервисов был опыт Британии и Сингапура. Последний запустил национальный план компьютеризации и оцифровки документооборота еще в 80-х годах прошлого века. Уже в 2003-м у Сингапура появилась система Singapore Personal Access (SingPass), которая предоставляет доступ практически ко всем возможным госуслугам — это более 200 сервисов от 60 министерств и госведомств. Ими пользуются более 3,3 миллиона человек — это почти половина жителей страны (по состоянию на 2019 год население Сингапура составляет 6,122 миллиона человек).
Город-государство также активно инвестирует в мобильное правительство, благодаря чему граждане могут использовать государственные сервисы со смартфона (система называется m-Government). Так как в стране проникновение мобильной связи составляет около 98 процентов, многие жители предпочитают получать услуги через телефон.
По словам президента АНО «Умные города» Артема Ермолаева, Россия ориентировалась на Лондон и Сингапур несколько лет. После этого страна пошла по собственному пути развития.
Эксперт уверен, что ни Великобритания, ни Сингапур на сегодняшний день не являются лидерами по цифровизации госуслуг. По его мнению, настоящий локомотив прогресса — это Китай.
«Китай не то чтобы дышит в спину, а он ведет себя, как подводная лодка. Китайцы не раскрывают свою информацию и публично ее не показывают, но в целом они весьма хорошо прогрессируют с точки зрения развития цифровых государственных услуг», — отметил Ермолаев. Там уже не первый год применяются большинство новейших технологий, включая искусственный интеллект, биометрическую идентификацию данных и BigData. Однако Китай слишком закрыт для заимствования технологий.
Умное будущее
Несмотря на то что Россия опережает множество стран по уровню развития цифровых госсервисов, ей есть куда расти. Одно из ближайших нововведений, которое планирует портал «Госуслуги», — биометрическая авторизация пользователей. Речь идет о сканировании отпечатков пальцев, голоса или лица. О такой возможности говорил президент «Ростелекома» Михаил Осеевский осенью 2019 года, ссылаясь на решение правительства. Подобную систему уже не первый год тестируют российские банки, включая «Сбербанк» и «Тинькофф» — в мобильное приложение обоих можно зайти, просто посмотрев в камеру или приложив палец к дактилоскопическому сканеру смартфона.