что значит вынужденная коррупция
Чиновникам хотят узаконить «вынужденную коррупцию». Депутат и юрист объясняют, что это значит на самом деле
В марте Госдума приняла в первом чтении поправки к ряду законов, которые разрешают госслужащим, судьям, депутатам и некоторым другим категориям работающих на государство избежать наказания за нарушение антикоррупционных норм. Это сразу назвали узакониванием коррупции, но при ближайшем рассмотрении все выглядит не совсем так.
Что это за поправки?
В декабре 2020 года правительство внесло на рассмотрение Госдумы законопроект, который предусматривал, ни много, ни мало – освобождение представителей власти от ответственности за вынужденное нарушение антикоррупционных норм. Многие (в том числе СМИ) посчитали, что это фактически легализует взяточничество и коррупцию, однако на самом деле все оказалось совсем не так.
Если разобраться подробнее, то окажется, что законопроект касается не коррупции в чистом виде, а нарушений антикоррупционного законодательства. Разница между ними принципиальная:
Поправки касаются именно нарушений антикоррупционного законодательства, и вносятся сразу в несколько федеральных законов (сам текст поправки занимает 46 листов).
Главная их идея – госслужащих освободят от наказания, если они не смогли выполнить ограничения, запреты, требования, не исполнили обязанности касательно конфликта интересов (не подали декларацию, не закрыли счет, и т.д.), и не смогли они это выполнить по независящим от них обстоятельств. Таких обстоятельств может быть много – стихийные бедствия, пожары, эпидемии, забастовки, военные действия, вводимые властями запретительные меры.
Распространяться поправки будут на судей, депутатов (на всех уровнях), членов Совета Федерации и избирательных комиссий, сотрудников таможни, прокуратуры, военных, местных чиновников и т.д.
Также в поправках прописано, что «уважительность» причины будет определять специальная комиссия по соблюдению требований к служебному поведению.
Пока поправки прошли только первое чтение в Госдуме, соответственно, по факту они еще не действуют (хотя некоторые депутаты и предлагают дать им обратную силу и применять нормы с 1 марта 2020 года).
Зачем нужны эти поправки?
Буквально сразу после того, как об инициативе освободить чиновников от ответственности за такие правонарушения стало известно, идею начали активно критиковать (больше всего в этом преуспели коммунисты), а соцсетях это стало предметом множества шуток.
Но как считают сами госслужащие, такие поправки нужны – это может быть гарантией непривлечения к ответственности за нарушения, которые чиновник совершил не по своей воле. Например, как нам объяснил депутат Курултая Республики Башкортостан Алексей Нилов, из-за пандемии многие госслужащие просто физически не смогли выполнить определенные требования, которые на них налагает закон:
Как депутат парламента субъекта Российской Федерации поясню практическую значимость данного законопроекта.
Определённые законом категории лиц (судьи, прокуроры, депутаты, гражданские служащие и т. д.) по законодательству о противодействии коррупции обязаны были сдать свои декларации о доходах и расходах до указанной даты. Я сам лично столкнулся с ситуацией, когда офис банка, где я мог получить подтверждающие документы, был просто закрыт на ключ. Был момент, когда я запаниковал – я очень ответственно отношусь к заполнению и сдаче деклараций, но для этого мне необходимы были банковские выписки. Мою ситуацию спас только мой продвинутый опыт пользователя личного кабинета на сайте банка – в результате долгих манипуляций и обращений в службу поддержки мне удалось получить необходимые сведения. Но были и такие декларанты, которые физически не могли это сделать – не было доступа к сайтам банков, бухгалтериям работодателей, а многие вовсе болели коронавирусом. Вот для таких реально вынужденных и объяснимых ситуаций законодатель вводит «смягчающее обстоятельство», которое может применять только уполномоченная антикоррупционная комиссия, а не абы как.
Алексей Нилов, депутат Государственного собрания – Курултая Республики Башкортостан.
То есть, новый виток интереса к этому законопроекту (а о такой идее говорят уже несколько лет), возможно, связан именно с пандемией и невозможностью выполнить все формальности касательно антикоррупционных норм.
В юридических кругах тоже считают, что поправки имеют большую значимость. Как пояснил глава Ассоциации юристов России Владимир Груздев, об оправдании коррупции речь не идет – никакие особые обстоятельства не могут оправдать преступные действия чиновника:
Неправильно говорить о том, что подготовленные законопроекты позволяют освобождать государственных служащих за коррупцию. Никакой форс-мажор не является обстоятельством, оправдывающим нечистоплотность госслужащего. Рассматриваемые в Госдуме инициативы совершенствуют антикоррупционные процедуры, регулируя вопросы, связанные, например, со сдачей деклараций о доходах и расходах.
Владимир Груздев, председатель Правления Ассоциации юристов России.
Сама суть законопроекта – это даже не освобождение госслужащего от обязанности выполнить какие-то действия (прежде всего, подать декларацию), а лишь право отложить эту обязанность, причем всего на месяц.
Соответственно, скрыть свое имущество госслужащий не сможет – особенно прикрывшись стихийным бедствием или эпидемией, поясняет эксперт:
Законопроект не освобождает от подачи декларации. В случае форс-мажора сроки предоставления необходимых документов будут сдвинуты на месяц. Таким образом, чиновник не сможет воспользоваться данной нормой, как лазейкой, чтобы не раскрывать имущество, законность происхождения которого он не может подтвердить. Ему все равно придется отчитаться о доходах и расходах. Кроме того, каждый раз будет особо проверяться, были ли у лица объективные и уважительные причины задержки подачи декларации.
Владимир Груздев, председатель Правления Ассоциации юристов России.
Особенно это важно для некоторых категорий госслужащих, отметил эксперт. В частности, подобные проблемы возникают у сотрудников российских посольств за границей – они обязаны отчитываться о своих банковских счетах в этой стране, но банки там могли не работать из-за очередного локдауна.
А еще есть одна, пусть и узкая, категория чиновников, для которых выезд за границу несет настоящую опасность:
Имели место случаи, когда сотрудники в Республике Крым из-за ограничительных мер, принятых Украиной, не могли закрыть свои счета в украинских банках. Финансовые организации Украины требуют личного представительства наших сотрудников для данной процедуры. При этом никто не гарантирует безопасность гражданам, которые приезжают в страну для решения каких-либо юридических вопросов.
Владимир Груздев, председатель Правления Ассоциации юристов России.
Таким образом, как считают представители власти и юристы, поправки призваны освободить от наказания тех, кто не смог выполнить определенные требования не по своей вине. Однако есть и другие мнения – уже не такие оптимистичные.
Какие возможны риски
Поправки к законам, с одной стороны, помогут добросовестным госслужащим избежать незаслуженного наказания, но с другой – могут послужить лазейкой для желающих что-то скрыть от государства.
Некоторые эксперты из числа юристов и правозащитников опасаются, что новые нормы будут использоваться, чтобы «под шумок» не раскрывать важной информации – например, для фигурантов громких антикоррупционных расследований.
И вообще, как считают в российском подразделении Transparency International, ни одного исключения из антикоррупционных правил допускать нельзя в принципе – это дискредитирует всю борьбу с коррупцией. Например, в данном случае вводится специальная комиссия, которая будет решать, можно ли применить исключительную норму для конкретного чиновника или нельзя.
А еще норму могут применять избирательно – в несистемных партиях обычно жалуются на повышенную бюрократическую нагрузку для муниципальных депутатов. Соответственно, если комиссия будет принимать решения о привлечении или непривлечении депутата к ответственности за «вынужденное» нарушение, может сыграть свою роль партийная принадлежность.
Законопроект о «вынужденной коррупции». Что ждать от инициативы Минюста?
Закон Минюста РФ, который благодаря средствам массовой информации стал известен как «Проект о вынужденной коррупции», наделал много шума из ничего, поскольку за кричащими заголовками умалчивается о причинах необходимости его принятия. В чем его суть?
Минюст предложил не наказывать за «вынужденную коррупцию«.
Предпосылки разработки законопроекта Министерства юстиции
В соответствии с Положениями раздела I Указа Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы», Правительству было предписано в срок до 01 февраля 2019 г. представить предложения по внесению в законодательство РФ изменений, предусматривающих случаи, когда несоблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, вследствие обстоятельств непреодолимой силы не является правонарушением. Чем собственно Министерство юстиции и занялось, причём попыталось сделать это аккуратно, чтобы не вызвать в свой адрес обвинений о попытках легализовать коррупцию, пусть и на бытовом уровне, как это подано многими критиками.
Сам проект представлен для общественного обсуждения сроком до 08 февраля 2019 г., а его содержание, безусловно, может вызывать много споров. Беда в том, что для общественности эта тема доведена в виде предложения освобождать от ответственности за взятки и иные коррупционные преступления. Хотя инициаторы проекта сразу же заявили, что «вынужденная коррупция» будет рассматриваться только в плоскости дисциплинарной ответственности, а доказывать «вынужденность» в уголовном суде никто не позволит.
Несправедливо и утверждение, что Россия тем самым делает шаг назад в борьбе с коррупцией. Действующее российское законодательство о противодействии коррупции является далеко не худшим среди зарубежных аналогов, однако стремление внести в него поправки в части защиты чиновников от обстоятельств непреодолимой силы свидетельствует об очевидных проблемах в правоприменительной практике. Например, когда незначительные нарушения в работе или предоставлении отчетности являются способом воздействия, а нередко и отстранения от должности неугодных управленцев.
С учётом обнародования последнего Индекса восприятия коррупции CPI (Corruption Perception Index) конкретизацию положений антикоррупционного законодательства можно только приветствовать. Индекс ежегодно формируется международным общественным движением Transparency International. По итогам 2018 г. Россия в очередной раз оказалась не в «лучшем свете», будучи определенной на 138 место с 28 баллами из 100.
Что значит «вынужденная коррупция»
Вообще идея определения понятия «вынужденная коррупция», которым пытается оперировать Минюст, не совсем удачна. Те разъяснения законопроекта о примерах освобождения от ответственности чиновников, нарушивших установленные правила, требования и запреты, очевидно свидетельствуют о том, что в них не идет речи о коррупции как таковой.
В России понятие этого крайне негативного явления впервые закрепил Закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции». Согласно которому коррупцией признаётся «злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Коррупцией также признаются указанные выше действия, совершенные от имени или в интересах юридического лица.
Карикатура Сергея Ёлкина
По моему мнению, законодательное закрепление понятия «вынужденная коррупция» приведёт к уменьшению доверия населения к чиновникам. Ведь даже «условно позитивное» поведение государственных служащих будет всё равно оцениваться как коррупционное (пусть и вынужденно), подрывая тем самым их репутацию.
В зарубежных странах сложно найти примеры закреплённого понятия «вынужденная коррупция» и понять, что оно означает. В большинстве государств, которые добились наибольшего успеха в противодействии коррупции и реализации антикоррупционных стандартов, существуют схожие с Россией механизмы. Однако успех в борьбе с коррупцией не всегда, а чаще всего вообще не связан напрямую с уровнем запретов.
Объективными критериями успешности противодействия коррупции принято называть:
Там, где антикоррупционные модели признаны наиболее эффективными, важнейшее значение приобретает прозрачность и публичность работы этических комитетов и комиссий, а также тщательное закрепление рекомендаций по принятию решений в этически спорных ситуациях. Именно в этом направлении российская антикоррупционная политика явно отстает.
Понятие непреодолимой силы (форс-мажор), которое предлагается использовать для оправдания чиновников, никоим образом не может быть связано с заведомой противоправностью их поведения. При этом речь, скорее всего не будет идти о непреодолимой силе в том понимании, которое форс-мажору придается в гражданском законодательстве (военные действия, стихийные бедствия, эпидемии и прочие чрезвычайные обстоятельства). Ведь действие непреодолимой силы – это прежде всего, событие как юридический факт, тогда как коррупционное проявление – это всегда деяние (действие или бездействие).
Проект Минюста предполагает закрепление на законодательном уровне условий, при которых несоблюдение отдельных требований антикоррупционного законодательства по независящим от государственного служащего обстоятельствам не должно влечь для него мер ответственности. Именно при таких условиях Минюст хочет отменить наказание за «вынужденную коррупцию».
Хочу обратить внимание, что примеры событий, при которых чиновник будет освобожден за нарушение антикоррупционных правил, в проекте не приводятся, а представить себе такой исчерпывающий перечень очень сложно. Несмотря на это предполагается, что в законодательстве будут перечислены конкретные примеры «вынужденной коррупции», освобождающие от применения мер юридической ответственности.
О чем же может идти речь при конкретизации положений проекта? С учётом разъяснений, данных представителями Министерства юстиции, противоправность поведения чиновника будет исключаться при обнаружении форс-мажора в таких вопросах, как:
Ключевым мотивом, оправдывающим действия чиновника, в данном случае должны стать общественные, а не частные интересы.
Если государственный или муниципальный чиновник, допуская нарушение антикоррупционного законодательства, не действует в интересах себя, своих родственников или определенного круга физических или юридических лиц, а наоборот, его действия оправданы общественным или государственным интересом, то о какой «вынужденной» коррупции может идти речь?!
Будет ли данный закон работать?
Обсуждение проекта Минюста в принципе на сегодня невозможно, поскольку он не наполнен каким-либо содержанием, а об идее разработки механизмов освобождения от ответственности стало известно еще в июне 2018 г., когда был обнародован президентский национальный план противодействия коррупции.
Следует заметить, что содержание проекта закона должно быть заполнено таким образом, чтобы исключить двоякое толкование нормативных предписаний, а перечень примеров допустимого (позволительного) поведения, и самих обстоятельств непреодолимой силы, был максимально подробно описан и был исключительным, не допускающим расширенного трактования.
В таком случае, этические комиссии по рассмотрению нарушений в сфере антикоррупционного законодательства смогут в условиях открытости принимать объективные и справедливые решения, освобождающие действительно добросовестных чиновников от какой-либо ответственности, но в то же время выявляющие лиц, которые могли бы использовать форс-мажор в корыстных интересах.
Нянькин Алексей Александрович. Адвокат, член Ассоциации юристов России, общественный деятель, преподаватель
Автор статьи: Алексей Нянькин, адвокат, старший партнер Адвокатского бюро «Нянькин и партнеры».
Что такое «вынужденная» коррупция, за которую предлагает не наказывать Минюст?
Министерство юстиции РФ предложило не считать правонарушением случаи коррупции, которые произошли из-за «обстоятельств непреодолимой силы». Конкретные ситуации пока не прописаны, что породило массу слухов. Например, звучат абсурдно-саркастичные предположения, что к числу таких причин отнесут болезненную тягу к воровству — клептоманию или склероз.
Инициатива Минюста комментируется по-разному. Одни решили, что власти намереваются легализовать коррупцию, подарить госслужащим индульгенцию. Другие настаивают, что безнаказанно нарушать закон чиновникам не дадут, речь идет об уточнении сложных жизненных ситуаций. О том, какие это могут быть форс-мажорные обстоятельства, Znak.com рассказали известные адвокаты.
Предложение Минюста
Минюст России собирается изменить антикоррупционное законодательство. Уведомление об этом появилось на сайте проектов нормативно-правовых актов. Уточняется, что коррупция при «обстоятельствах непреодолимой силы» не будет считаться правонарушением. Оговариваются моменты, когда соблюдение запретов и ограничений (по законам о коррупции или в рамках требований о предотвращении/урегулировании конфликта интересов) невозможно в силу объективных причин. Сейчас в таких случаях не освобождают от ответственности.
Законопроект находится на стадии общественного обсуждения. После него Минюст составит список конкретных случаев, когда нарушение антикоррупционных законов не будет квалифицироваться как преступление. В разработке поправок принимают участие МВД, Следственный комитет, Генпрокуратура и министерство труда и социальной защиты.
По российским законам, коррупцией считаются злоупотребление служебным положением, дача или получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп. За такие преступления предусмотрена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Так, за получение или дачу взятки грозит до 15 лет лишения свободы.
При этом освобождение от ответственности ввиду непреодолимых обстоятельств уже предусмотрено рядом законов и подзаконных актов, напоминает газета «Ведомости». Согласно разъяснению Минэкономразвития от 2016 года по закону о госзакупках, стороны освобождаются от ответственности за неисполнение обязательств по контракту из-за наводнения, пожара, землетрясения, диверсии, военных действий, изменений законодательства и других ЧС.
«Общественно-полезный результат против нарушения»
Адвокат Алексей Захаров считает, что поправки Минюста могут касаться широкого спектра ситуаций, когда в формальном или ином нарушении законов есть крайняя необходимость. И это далеко не все случаи чрезвычайных ситуаций. Например, пришла в детский сад пожарная инспекция и неожиданно выявила нарушения. Чтобы учреждение не закрыли, директору нужно купить новые огнетушители, поставить сигнализацию или выполнить еще какие-то требования.
«Заранее на эти цели денежные средства заложены не были. Никто же не думал, что проверка что-то выявит. И вот директор стоит перед выбором — сознательно нарушить закон, купить на средства из других статей расходов требуемые вещи или дать детскому садику закрыться и потом через бюрократическую машину изыскивать деньги. Сколько понадобится во втором случае для этого времени — непонятно», — говорит эксперт.
Transparency: по уровню восприятия коррупции Россия сравнялась с Папуа-Новой Гвинеей
Подобная история, продолжает Захаров, может произойти с должностным лицом в любой сфере. Не сложно представить коммунальную аварию, когда в сильные холода оказались повреждены сети ЖКХ, в жилые дома и социальные объекты перестало поступать тепло. Нужно срочно предпринимать какие-то меры, а техники и людей не хватает.
«И вот ответственное лицо решается для ликвидации прорыва трубы неофициально привлечь рабочих и технику со стороны. Деньги на это идут нецелевые, за что человека могут привлечь к ответственности. Но можно на эту ситуацию посмотреть с другой стороны. „Нарушитель“ предотвращал больший вред, нежели нанес сам. Представьте, мог бы замерзнуть целый микрорайон! Такие ситуации происходят неожиданно. И коммунальщики встают перед выбором — устранять аварию в срочном порядке или пускать все на самотек. Важно понимать, что в данном случае представитель ЖКХ принес больший общественно-полезный результат, нежели его правонарушение», — говорит адвокат.
«Что если речь идет о жизни ребенка?»
Еще один пример «вынужденной» коррупции привел адвокат Андрей Бельянский. Он вспомнил уголовное дело против начальника одного из отделов полиции, который по служебной топливной карточке заправил квадроцикл волонтеров, искавших в лесу пропавшего ребенка.
«Какой у него был выбор? Есть карточка, на которой государственное топливо. С помощью нее он должен заправлять служебный автомобиль. Но в той ситуации никто кроме него не мог заправить квадроцикл волонтеров. А без бензина не нашли бы ребенка, — отмечает собеседник Znak.com. — Формально полицейский израсходовал средства, используя свое служебное положение. Это преступление коррупционной направленности. Но что говорит нам здравый смысл, если речь идет о жизни ребенка?».
По словам адвоката, в действующем законодательстве уже прописаны некоторые основания, по которым человек освобождается от ответственности. Например, когда подчиненный выполнял указание руководителя, был обязан действовать по его прямому распоряжению. Поэтому, считает Бельянский, предлагаемые Минюстом изменения, скорее всего, будут касаться сложных моментов, подлежащих всесторонней оценке.
«Разработчики не говорят, что речь идет только про взятки. Жизнь многогранна, и бывают разные обстоятельства. Можно предположить, что Минюст хочет расширить, уточнить моменты, касающиеся отсутствия вины лиц, подозреваемых в коррупции. В целом я поддерживаю эту инициативу», — резюмировал адвокат.
«Исключения породят много споров»
Противоположного мнения придерживается адвокат адвокатского бюро «Кацайлиди и партнеры» Андрей Кацайлиди. Он считает, что действующего законодательства достаточно. «Человек в любом случае должен руководствоваться законом, а не своим субъективным мнением. Если определят какие-то исключения, когда не будут наказывать за коррупционные преступления, это породит много споров. Все будут дискутировать — а тот ли это случай, за который можно простить чиновнику правонарушение?» — говорит юрист.
Он считает, что всегда найдутся законные пути решения любых проблем. «Тот же вопрос про финансирование. Это головная боль не директора школы или детского сада, а его учредителя. И не надо свешивать на этих директоров принятие решений, за которые им потом придется бегать по кабинетам с адвокатами, краснеть, потеть и доказывать свою невиновность. Лучше действовать по закону, чтобы не попадать в ситуацию неопределенности. Поверьте, в законодательстве есть все необходимые механизмы для решения вопросов любой сложности», — считает Кацайлиди.
«Индульгенция для чиновников»
Замгендиректора «Трансперенси интернешнл — Россия» Илья Шуманов заявил «Ведомостям», что Минюст целенаправленно создает очередные исключения, которые позволят чиновникам избежать наказания за коррупционные нарушения в случае «обстоятельств непреодолимой силы».
«Под этими обстоятельствами понимаются, видимо, вооруженные действия, стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации, которые к коррупционным действиям отношения не имеют, — говорит он. — Но у нас есть закупки при ЧС, которые устанавливают местные власти, — в Петербурге, например, с такой формулировкой строили велодорожки. Поэтому под них может попасть все что угодно».
Эксперт предполагает, что инициатива Минюста даст возможность комиссиям по этике при органах власти, рассматривая конфликты интересов, давать индульгенции чиновникам, которые смогут объяснить нарушение закона подобными обстоятельствами. По сути же это выглядит как намеренное создание для должностных лиц лазейки, чтобы избежать ответственности, сказал Шуманов.
Добавим, что пользователи соцсетей также бурно отреагировали на предложения Минюста и стали выдвигать свои версии ситуаций, когда чиновников могут освободить от наказания за коррупцию.
Минюст предложил сегодня не наказывать чиновников за «Вынужденную Коррупцию»…
WTF.
А потом, что? «Убийство по срочной необходимости»?
Типа — «обстоятельство непреодолимой силы»…#Офигеть
Минюст предложил не наказывать чиновников за взятки, если избежать этого было невозможно из-за объективных обстоятельств это как?
— Мне предложили миллион, сами понимаете
— Как преодолеть такую силу
По данным Генпрокуратуры РФ, средний размер взятки в России за девять месяцев 2018 года составил 609 тысяч рублей. За этот период было выявлено 10179 фактов взяточничества на общую сумму 1,8 млрд рублей. Всего же с января по октябрь прокуроры зафиксировали 27,1 тыс. преступлений коррупционной направленности, что на 1,9% больше, чем за аналогичный период предыдущего года.
Как сообщает Transparency International, в прошлом году Россия заняла 138 место из 180 в рейтинге стран по восприятию коррупции, набрав одинаковое количество баллов — 28 из 100 — с Папуа-Новой Гвинеей, Ливаном, Ираном, Гвинеей и Мексикой.